要旨
上訴人既非有權出具其投標設備ZP30CA安全認證文件之單位，其復無法提出 EBA 對該設備核發之安全認證文件，其投標資格及所提之投標文件均不符合系爭採購案招標規範５．１節之規定，招標機關未詳為審查，遽認上訴人合於招標文件規定，所為上訴人規格標合格並予決標，自有違上開政府採購法第五十條第一項第二款之規定。從而被上訴人所為「招標機關認定 Alcatel SEL AG 規格標合格並決標予 Alcatel SEL AG ，違反政府採購法第五十條第一項第二款規定。」之審議判斷，尚無違誤。 參考法條：政府採購法 第 50 條 (91.02.06)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二五號上 訴 人 德國Alcatel股份有限公司（Alcatel SEL AG） 代 表 人 Mich. 訴訟代理人 林麗珍律師 林蕙玲律師 被 上訴 人 行政院公共工程委員會 代 表 人 郭瑤琪 . 參 加 人 登陽企業股份有限公司 代 表 人 于麗清 . 右當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月二十日臺北高等行政法院九十年度訴字第四二七○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、招標機關經濟部第二辦公室辦理「 TSB─九七三二─五二○（四）交通部台灣鐵路管理局委購計軸系統」採購案，於民國八十八年七月五日進行價格標開標程序，由上訴人以總標價CFR KEELUNG 39,956,725.00 馬克低於底價得標。嗣因招標機關於八十九年一月二十四日通知參加人（次低標廠商）略以：「．．．四、惟該局（即台灣鐵路管理局）於八十八年九月四日函告表示Alcatel SEL AG所投標文件ZP30CA安全認證是否可適用本案 ZP30CA Double Section之產品，有所疑義，須洽德國聯邦鐵路局EBA 求證．．．澄清文件經該局複審結果如主旨所述判定未合原規範要求，因此Alcatel SEL AG之規格標應不合格．．．。」並撤銷上訴人之決標，參加人遂請求招標機關依政府採購法第五十八條規定以其為最低標廠商。惟招標機關於八十九年四月十九日又通知參加人經評估上訴人所提異議事由後，認其異議合理，並於八十九年六月二日告知參加人，鐵路局已於八十九年五月三十日認定上訴人之投標文件符合規範要求。參加人以招標機關決標結果違法，提出異議，且不服招標機關異議處理結果，向被上訴人為申訴，經被上訴人作成「招標機關認定Alcatel SEL AG規格標合格並決標予Alcatel SEL AG，違反政府採購法第五十條第一項第二款規定。」之審議判斷，上訴人不服，遂提起本件訴訟。 二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人乃經德國聯邦鐵路局（EBA ）合法授權辦理本件相關安全認證之單位，所提有關本件投標系統之安全檢驗合格證明，符合招標規範第５．１節「各該國有關單位認證」之要求；另上訴人於系爭採購案連續七次投標均使用相同文件取得決標資格，嗣更於八十九年七月繳交履約保證金及差額保證金在案，故上訴人顯然已具備信賴基礎（招標機關之決定）、信賴表現（繳交各項保證金及履約準備）及信賴值得保護（誠實、正當）等三要件，應有信賴保護原則之適用。本件德國法令就外銷系統並無特定法規規範其查驗證明核發方式，EBA 又無權簽發外銷系統之使用證明，則依德國法令及本國採購法令，何種形式或內容之證明文件可達採購目的，本屬採購機關之裁量權。採購機關審酌一切事實與法令後，認上訴人所提系統安全證明文件已符合規格標之要求，即為行使裁量權之結果，被上訴人本應予以尊重維持，詎被上訴人非但無法律依據而認其裁量違法，然後再將後續處理程序留予採購機關裁量，有關行政裁量權之賦予與否定，皆違反正常法理，為此請求判決撤銷被上訴人之審議判斷等語。 三、被上訴人則略以：上訴人主張其有出具權限，無非以EBA 八十九年十二月八日致經濟部函為據。惟該函要旨僅可獲得EBA 對於銷售德國境外之產品不作安全性認證之結論，不足作為授權上訴人在我國即得以自身名義出具安全認證文件之依據。上訴人既欲參與我國辦理之採購招標案，自應依我國招標文件之規定為之。查系爭採購案技術規範第５．１節要求投標廠商檢附「經各該國有關單位認證」之證明文件，其目的即在於借助設備製造商本國法令既有之周密規範對投標廠商產品之設計技術及製造程序進行符合「故障乃安全」原則之審查，以保障我國人民之生命財產安全，如依上訴人之主張，因其投標系統係使用於其本國境外之產品，故不受其本國法令之規範，則上訴人出具該認證文件時豈非得恣意為之，該採購案技術規範第５．１節之規範目的亦將蕩然無存。實質上而言，上訴人以自身名義所出具之安全證明，不論其內部分工為何，亦不論其形式名稱為何，應與一般廠商自行出具之品質保證書無異，難認與「經各該國有關單位認證」之證明文件相當。另依政府採購法第八十二條第一項規定，被上訴人主要職掌僅在判斷招標機關辦理採購有無違反法令，至其後續適法之處置，應由招標機關為之，被上訴人僅視案件需要及性質行使建議權。按被上訴人審議判斷書主文為「招標機關認定Alcatel SEL AG規格標合格並決標予Alcatel SEL AG，違反政府採購法第五十條第一項第二款規定。」係指明招標機關原採購行為違反法令之處，此一判斷決定不因適用信賴保護原則之結果，而有使違法之採購行為變為合法之可能。至招標機關應為何種適法處置，被上訴人審議判斷書理由八強調「各種適法處理方式，仍屬招標機關之裁量權」，並未強制招標機關僅有撤銷決標一途，故招標機關撤銷決標與否，被上訴人並未加以干涉，而認為應保留招標機關處理後續事宜之裁量空間，並無違誤等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：兩造爭點所在為上訴人以其公司安全部門主管於八十六年九月十七日簽署之安全證明書，作為其投標系爭採購案ZP30CA系統之安全認證文件，是否符合系爭採購案技術規範第５．１節規定？本件投標文件之審查應以採購規範為依據，依系爭採購案技術規範第５．１節「一般需求」規定：「本案計軸系統必須符合『故障仍安全』的原則，其『故障仍安全』的設計技術及製造程序應經各該國有關單位認證，未附此認證的證明文件的標單將不被考慮。」「計軸系統是使用故障仍安全原則設計，用於偵測軌道上有無列車或車輛佔用，其功能應和AC或DC軌道電路相同。」可知計軸系統係裝置於鐵軌上用以偵測鐵道區間有無列車，為防止碰撞等重大鐵道事故之發生，事涉公共安全，為確保計軸系統符合『故障仍安全』原則，招標規範「故障仍安全的設計技術及製造程序應經各該國有關單位認證」之目的，當在運用各產地國之安全認證，確保投標產品之安全性，使我國之鐵道安全與該國有相同之標準。故所謂「經各該國有關單位認證」，係指廠商據以投標之計軸系統，須經產品製造國依該國法令有權就該系統執行安全認證程序之公正單位，對該系統之設計技術及製造程序認證符合「故障仍安全」並出具證明文件者至明。上訴人為德國公司，其以自身生產製造之ZP30CA計軸系統參予投標，是否業經其本國有關單位認證，上訴人是否有出具該系統安全證明之權限，自應依德國相關法令認定。依德國聯邦鐵路管理局EBA制定之00-0000 2「安全裝備之技術及建造監督暫行執行規定」第二條：「任何安全裝備都必須先獲得 EBA依據00-00001所執行之核准，才能被用於聯邦所屬的鐵路線。安全裝備之核准證明係屬於最高獨立主權等級的任務，基本上是由承辦第七特殊業務之EBA第 部門執行該核准步驟。在核准之進行過程中，EBA 可以將所需要之檢驗工作委託於專業鑑定者、專業鑑定組織之檢驗師、或合格之研發廠商。」第五條：「單一的檢驗工作可由EBA 委託於安全設備之合格研發廠商之人員來進行。」第二十一條：「檢驗後，EBA 獨家以最高主權機關核准該安全概念及其規範。」第二十三條：「安性證明必須由EBA 檢驗及核准，以確保新的／更改的組件或系統符合法律規定之需求及技術標準。」第二十五條：「經EBA查核過後，EBA以國家最高主權機關核准該安全性證明。」第三十五條：「當安全性證明校驗成功完成時，根據報告檢查可以同意檢驗完成、正式之接收及維修標準都獲核准時，EBA將核准新的／及更改的系統或組件被使用。」另EBA制定之AN-NET「安全裝備與合格研發廠商認可之暫行規定」第十條：「安全性證明全部或部分的檢測將會由EBA 轉交給符合研發資格的廠商中的檢驗中心。檢驗中心係獨立的品管組織。」第二十三條：「合格研發廠商負責檢驗之執行，其任務如下：⒈指派合適工作人擔任檢驗中心的領導人，但須經由EBA 確認。⒉規劃出符合檢測的所有條件（如廠地、設備及文件）。⒊提出安全性證明測試的程序。⒋由檢驗中心領導人及研發廠商代表簽署之安全性證明之檢驗結果。」足見有關安全裝備各階段及最終階段（生產型認證）之安全認證均應由EBA核准，EBA雖可將各階段之檢驗工作委託專業鑑定者、專業鑑定組織之檢驗師或合格之安全設備研發廠商辦理，但受委託者僅為各階段之安全性檢驗工作，至於各階段之安全認證，仍僅EBA 有權為之。上訴人既以德國產品參予系爭採購案之投標，自應於投標時提出由德國EBA 認證之證明文件，要無疑問。上訴人雖主張採購技術規範第５．１節所謂「各該國有關單位認證」不以各該國政府機構為限，依德國法令合格發展公司對使用於德國境外之系統有出具安全合格證明之權限，上訴人係EBA 合法授權辦理安全認證之單位，故上訴人出具之安全證明書即為「經各該國有關單位認證」之有效認證文件，且本件有信賴保護原則之適用云云。惟依德國相關法令，關於安全設備各階段及最終階段之安全認證均應由EBA 核准，至於合格發展公司只能從事安全設備認證之各階段檢驗工作，並無辦理安全認證之權限，業如前述，上訴人縱為獲得EBA 認可之安全設備研發廠商，由上訴人公司安全部門主管簽署之安全證明書，亦非依德國法令之合法安全認證文件。又EBA 致經濟部函並未確認上訴人有對其使用於德國境外鐵路安全設備為安全認證核准之權限，況合格發展公司既於德國境內無辦理安全認證之權限，何以可對使用於該國境外者為安全認證？EBA 縱就該國境外使用之鐵路安全設備不予置喙，然德國法令並未就該國境內、外安全設備之安全認證為區分，而系爭採購案招標規範之目的，既在運用各產地國之安全認證，確保投標產品之安全性，使我國之鐵道安全與該國有相同之標準，自應以按德國法令於該國應取得之安全認證文件為據，不因上訴人投標之計軸系統是否使用於該國內、外而有差異。亦即審查重點在於，招標規範目的以要求至少與投標產品各該國同一之安全標準，確保該產品使用於我國之安全，而非屈就上訴人能提出何種安全認證文件，上訴人以該公司安全部門出具之安全證明作為認證文件，自與採購規範第５．１節規定不合。且其既以未使用於德國境內之設備產品投標，自難以其未能提出EBA 之安全認證，主張有何不當限制競爭。另上訴人參與系爭採購案第九次招標得標，該次投標文件既不符合採購規範，依法即為不合格標，且事涉重大公共利益，縱其曾參與在前之投標，亦無信賴保護原則可言，上訴人主張均無可採。上訴人既非有權出具其投標設備ZP30CA安全認證文件之單位，其復無法提出EBA 對該設備核發之安全認證文件，其投標資格及所提之投標文件均不符合系爭技術規範５．１節之規定，招標機關未詳為審查，遽認上訴人合於招標文件規定，所為上訴人規格標合格並予決標，顯有違政府採購法第五十條第一項第二款之規定。從而被上訴人所為「招標機關認定Alcatel SEL AG規格標合格並決標予Alcatel SEL AG，違反政府採購法第五十條第一項第二款規定。」之審議判斷，並無違誤。因而將被上訴人之審議判斷予以維持，駁回上訴人之訴。 五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張依照行政訴訟法第一百三十七條規定，行政訴訟事件有適用習慣或外國法律時，如不適用或適用不當，亦可構成上訴理由。招標單位八十八年間多次向德國聯邦鐵路局EBA 詢問上訴人之獨立安全主管部門是否具有出具如系爭規範所示之安全證明文件，EBA 於八十八年九月十日函覆招標機關、八十八年九月三十日致函經濟部及八十九年十二月八日致函招標機關函文，不斷確認上訴人之合格發展公司為經EBA 授權認證之單位，其所為之安全證明文件即符合系爭規範所應檢附之文件，甚且EBA 僅對於德國境內有使用實績之系統為核發安全證明，並無對於使用於德國境外之系統有核發最終安全認證之權限，原審僅以EBA 致經濟部函並未確認上訴人有對其使用於德國境外鐵路安全設備為安全認證核准之權限為理由駁回，對於EBA 依其職權所為的解釋函文為何不採，並未詳為說明，實有對於外國行政機關之行政解釋或命令適用不當或未為適用之判決違背法令。依照政府採購法第四十二條第一項及同法施行細則第四十四條第一、二、三項規定，系爭採購案前後共計招標九次，系爭採購案採取三段開標，分別有資格標、規格標與價格標，上訴人前後七次參與投標所提供之技術文件皆相同，於資格標審查階段確有提出他國之使用實績證明，業經招標機關審查核可後，上訴人之合格技術業經招標機關通過規格標之審查，並於八十八年七月五日第九次開價格標時，招標機關當場決標予上訴人。然原判決僅以上訴人參與系爭採購案第九次招標得標，該次招標文件既不符合採購規範，依法即為不合格標。無視上訴人參與七次開標所提出之資格文件皆通過資格標與規格標，僅以該次招標文件不符合採購規範一詞為判斷，無視上訴人之所提出之招標文件與資格業經招標機關前後七次審認合格，該認定顯有違背經驗法則與論理法則之嫌。原審認定上訴人未提出符合系爭規範之招標文件主要係依德國相關法令，關於安全設備各階段及最終階段之安全認證均應由EBA 核准。按德國相關法令，EBA為德國境內唯一有權核發最終安全認證文件之機關，惟對EBA本其於德國鐵路主管機關之地位，就德國法有關鐵路管理法所為之解釋函文，即應視為依德國法所為之行政命令。原審法院一方面依德國法規認定EBA 為德國鐵路主管機關，一方面對於其所為之行政命令不予採行，其判決理由矛盾至為顯然。安全系統之檢驗證明有二種，一種是針對特定產品在特定條件下安裝完成進行運轉測試後發給檢驗合格准予使用之證明，此種證明有屬地性，僅於特定地域及法規下始具證明能力，第二種是特定產品之設計與製造符合一定品質標準之證明，由使用地主管機關核發。系爭規範所要求之證明文件僅為符合一定品質標準之證明，雖經EBA核發准予使用之證明文件，亦僅限於德國境內特定地點，故EBA僅能核發德國境內之檢驗合格准予使用證明，且就採購目的而言，以一個依法可從事安全檢驗工作之單位所出具之系統檢驗合格證明，即可滿足該規範之目的。原審僅以上訴人提出由合格發展公司所出具之安全證明文件，不符合系爭規範要求為詞，而認EBA 為有權核發最終安全證明之唯一機構，對於不使用於聯邦所屬之鐵路線之安全證明，應出具何種證明始能符合一定安全品質標準此一重要爭點，卻恝置未論，有判決不備理由之違法等語。然查「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」分別為政府採購法第五十條第一項第二款、第二項所明定。而本件上訴人就系爭採購案雖以低於底價得標，惟上訴人既非有權出具其投標設備ZP30CA安全認證文件之單位，其復無法提出EBA 對該設備核發之安全認證文件，其投標資格及所提之投標文件均不符合系爭採購案招標規範５．１節之規定，招標機關未詳為審查，遽認上訴人合於招標文件規定，所為上訴人規格標合格並予決標，自有違上開政府採購法第五十條第一項第二款之規定。從而被上訴人所為「招標機關認定Alcatel SEL AG規格標合格並決標予Alcatel SEL AG，違反政府採購法第五十條第一項第二款規定。」之審議判斷，尚無違誤，原判決予以維持，並無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張系爭採購案招標規範第５．１節所謂「各該國有關單位認證」不以各該國政府機構為限，依德國法令合格發展公司對使用於德國境外之系統有出具安全合格證明之權限，上訴人係EBA 合法授權辦理安全認證之單位，故上訴人出具之安全證明書即為「經各該國有關單位認證」之有效認證文件，且本件有信賴保護原則之適用各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，並敘明上訴人為德國公司，其以自身生產製造之ZP30CA計軸系統參予投標，是否業經其本國有關單位認證，上訴人是否有出具該系統安全證明之權限，自應依德國相關法令認定之，即上訴人既以德國產品參予系爭採購案之投標，自應於投標時提出由德國聯邦鐵路管理局EBA 認證之證明文件，惟上訴人無法提出EBA 對該設備核發之安全認證文件，其投標資格及所提之投標文件自不符合系爭採購案招標規範５．１節之規定，有如前述。並與前開我國政府採購法及德國聯邦鐵路管理局EBA制定之00-0000 2「安全裝備之技術及建造監督暫行執行規定」、AN-NET「安全裝備與合格研發廠商認可之暫行規定」等規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日最 高 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 徐 樹 海 法 官 吳 錦 龍 法 官 鄭 淑 貞 法 官 林 家 惠 法 官 林 茂 權 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 褔 瀛 中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日
