要旨
凡擔任郵電事業現職資位人員曾任交通部所屬郵電事業機構臨時員工，未領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時均可併計，即所謂「等則等之」；如所任臨時員工非經濟部者，即不應准其併計，即所謂「不等則不等」，此種有正當理由，而為不同待遇之規定，符合行政法之平等原則。 參考法條：中華民國憲法 第 25、26 條 (36.01.01) 中華民國憲法增修條文 第 1、4、9、10 條 (89.04.25) 行政程序法 第 6、8、102、160 條 (90.12.28) 交通部所屬郵電事業人員退休規則 第 14 條 (88.09.21)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七九三號上 訴 人 鄢武誠 被 上訴 人 交通部. 代 表 人 林陵三 右當事人間因退休事件，上訴人對於中華民國九十二年三月三十一日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二七六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人任職於中華電信股份有限公司（下簡稱中華電信公司），於民國九十年六月二十四日專案離退，嗣於同年月二十七日向被上訴人申請依交通部所屬郵電事業人員退休規則（下簡稱「退休規則」）第十四條第一項第六款規定，採計其六十三年三月十九日至六十八年一月十六日於臺灣新生報擔任試用校對之年資以為退休年資。案經被上訴人於九十年七月十一日以交人九十字第四四○六六號函否准所請，上訴人不服，提起訴願，仍遭駁回，遂提起行政訴訟。 二、本件上訴人於原審起訴主張：依「退休規則」第十四條第一項第六款規定，被上訴人得依個案採計年資，被上訴人乃依本項之規定，對郵電事業現職人員於本機構曾任臨時員工未領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。上訴人依同項規定，要求被上訴人將上訴人服務於臺灣新生報之年資准予採計，但未獲准許。被上訴人不肯採計上訴人前任職於臺灣新生報之年資，使上訴人無法依規定請領月退休金，客觀上違反憲法平等原則，體系正義及司法院釋字第四八五號解釋意旨，主觀上損害上訴人請領月退休金之終生之法律上利益。且上訴人提起訴願時，行政院曾透過被上訴人函文中華電信公司促其表示意見，中華電信公司臺北東區營運處曾主張以減半之方式採計年資，並認定對上訴人「權益是有嚴重損失」，惟行政院仍作成不利上訴人之決定。而上訴人服務於臺灣新生報之年資共計年資四年九月二十九日，求為減半採計二年四月二十九日。查被上訴人作成本件行政處分時並未踐行行政程序法第一百零二條之正當法律程序。另依該法第一百六十條條第二項規定，有關解釋性規定或裁量基準之行政規則應登載公報。但被上訴人未踐行這項規定。行政處分即有瑕疵，構成得撤銷之原因。又退休規則之修正，完全是電信工會、郵政工會利益團體運作的結果，條文的修正只針對特殊次級利益團體，片面納入某些人適用，被上訴人又片面排除某些人適用，違反衡平原則及恣意禁止原則。按勞工退休制度乃社會政策及福利資源分配下之一環，應有司法院釋字第四五五、四八五號解釋文之適用。上訴人要求以退休規則第十四條第一項第六款規定個案採計，原處分以「本機構臨時員工」為限否准。上訴人認為，退休規則第十四條第一項第六款，只採計「本機構臨時員工」之年資，而不採計其他公營事業機構之臨時員工之年資，但同條文一至五款職員年資則不論以前服務於任何機構，如學校、政府機關、公營事業一律採計，顯違反司法院釋字第四八五號解釋意旨等語，求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就上訴人服務於臺灣新生報之年資採計二年四月二十九日，併入中華電信股份有限公司退休年資採計。 三、被上訴人則以：查「退休規則」第十四條第一項第一款至第五款有關各類人員年資之採計，係參酌舊制公務人員退休法及銓敘部現行關於各類人員年資採計之相關函釋規定予以修正。復依銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五號函所附「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」內，有關公營事業人員年資採計之規定，並須檢具相關證件，向原服務公營事業機構查證。是以，上訴人曾任臺灣新生報社試用校對之年資，必須符合經原服務機關（構）核實出具證明為職員年資，且未依各該規定核給退休金、資遣給與或年資結算金等要件，始得依「退休規則」第十四條第一項第三款之規定併計退休年資。至「退休規則」第十四條第一項第六款「其他經交通部核定，應予採計之年資」之規定，其立法理由係因應郵電事業資位人員曾任本機構臨時人員之年資，考量渠等人員為事業體貢獻服務並未中斷，且退休金費用係由該事業本於企業經營自行負擔；另查經濟部曾函釋以該部所屬事業機構現職人員於本單位曾任臨時職員、臨時工、聘雇人員及定期契約工經納入編制後其年資未曾間斷者，於辦理退休、資遣、撫卹時准予併計。被上訴人爰參照經濟部所屬事業機構人員退休撫卹及資遣年資計算辦法第二條第一項第六款之規定，增列「其他經交通部核定，應予採計之年資」之條款，以保障渠等之權益，並於八十八年十二月二日召開研商新修正之「退休規則」第十四條第一項第六款及交通事業人員撫卹規則第十七條第一項第六款，有關「其他經交通部核定，應予採計之年資」規定相關事宜會議，並依上開會議決議，於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八四五號函知郵電二事業略以，郵電事業現職資位人員於本機構曾任臨時員工未領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。茲因上訴人曾任臺灣新生報社擔任試用校對之年資，非屬郵電事業本機構之服務年資，依前揭八十八年十二月二十日函釋意旨，不得採認併計退休年資。又上訴人所提證物中華電信公司臺北東區營運處經理及人事室主任致北區分公司函，中華電信北區分公司東區營運處係於九十年八月十七日提出上訴人前服務於省營事業（台灣新生報試用校對之年資）建議減半採計結案，惟行政院秘書長於九十年八月十六日以台九十訴字第○四七一七二號函請被上訴人針對訴願理由依法答辯，被上訴人於同年月二十九日以交人九十字第五一八三四號函函復在案，其後未再接獲行政院函請被上訴人轉請中華電信公司就上訴人年資採計表示意見之公文。是以，上訴人所訴與事實不符等語資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查退休規則第十四條係就被上訴人所屬郵電事業人員退休時，其他任職年資是否併予採計所為之規定，其性質係屬給付行政，且其所影響僅及於交通部所屬郵電事業退休人員，並非涉及公共利益之重大事項，自屬低密度之法律保留事項，行政機關應有其制定行政規章之自由形成空間，則該規則第十四條第一項第六款與第一至五款規定與第六款規定不同，且第六款為有授權之概括條款，授權由交通部核定，採計年資等情僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，均屬行政機關之行規則制定裁量之範疇，況被上訴人制定退休規則第十四條已慮及各種人員之身分，並無裁量怠惰之情事，退休規則第十四條第一項第六款之訂定並無背於司法院釋字第四八五號解釋之意旨，亦無違反平等原則等，自屬合法。至退休規則第十四條第一項各款不同之規定係因應各種原任職人員本質不同所然，殊不得認有破壞法律體系云云，另退休規則之制定縱有利益團體政治力介入，但規則制定乃各種力量折衝之結果，此亦為行政立法兩權行使時之必然現象，殊不得為退休規則第十四條訂定為違法之理由，上訴人以體系正義及利益團體介入即認退休規則第十四條第一項之訂定有瑕疵云云，尚屬誤會，是關於制定規則之過程如何違法之主張即無再予論述之必要。況上訴人係依退休規則第十四條第一項第六款為本件請求，若該規則無效，則上訴人所依據之請求權規範基礎即為消滅，上訴人本項主張與其請求殊屬矛盾，是以從上訴人之請求基礎，可知退休規則第十四條第一項規則係屬有效之規範，應屬不爭。查郵電事業人員退休規則第一至五款之規定與被上訴人所屬與郵電事業人員之臨時工，其工作之重要性有異，法規上之進用、保障及退休年資均有不同。被上訴人乃於八十八年十二月二日召開研商新修正之「退休規則」第十四條第一項第六款及交通事業人員撫卹規則第十七條第一項第六款，有關「其他經交通部核定，應予採計之年資」規定相關事宜會議，此有上開會議記錄可稽，被上訴人並依上開會議決議，於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八四五號函知郵電二事業機構。至於其他機構擔任臨時人員者，則不包含在內，此係因應郵電事業資位人員曾任本機構臨時人員之年資，考量渠等人員為事業體貢獻服務並未中斷，且退休金費用係由該事業本於企業經營自行負擔而為之釋示，為探求事物本質要素，基於本機構臨時工與其他機構臨時人員之重要性及性質所為之合理區別，並非僅以特定職位或身分作為區別對待之唯一依據，自與平等原則無違。又查交通部所屬郵電事業人員退休金費用，係由該事業本於企業經營自行負擔，與國家預算無涉，並非公共利益之重大事項，被上訴人自得依其主管機關之立場，作成八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函釋示，與司法院釋字第四八五號解釋內容並無不合。上訴人主張該釋示函與平等原則及司法院釋字第四八五號解釋有違，亦不可採。另按行政程序法係於九十年一月一日施行，被上訴人八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函之作成係在行政程序法施行前，應無行政程序法第一百六十條第二項後段行政規則之登載於政府公報發布之適用，又行政規則是否登載於政府公報發布，係屬立法裁量之問題，並無法理適用之問題。上訴人以未登載於公報質疑該解釋函為違法，亦屬不合。又按被上訴人八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函所為之上開區別，並未違反法規或一般原理原則，為有效之法規命令，則被上訴人自應依該合法之命令作成行政處分，不得逾越該行政命令，逕為反於該命令之行政處分，此亦為平等原則中對行政機關之拘束力之子原則，即命令先行原則及行政合法原則，茲因上訴人曾任台灣新生報社擔任試用校對之年資，非屬郵電事業本機構之服務年資，依被上訴人前揭八十八年十二月二十日函釋意旨，不得採認併計退休年資。是以上訴人雖主張減半計算，仍不可採，亦與司法院釋字第四五五號之解釋無關。至行政程序法第一百零二條之規定，係行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，始有該條之適用，經查，本件年資之採計，係上訴人請求被上訴人作成對其有利之受益處分，並未積極限制或剝奪上訴人之自由或權利，亦無是否應給予相對人陳述意見機會之正當法律程序之適用等語為由，駁回上訴人原審之訴。 五、上訴人上訴意旨略謂：系爭退休規則第十四條第一項第六款規定之修正，係由電信工會及郵政工會利益團體運作之結果，故該規定違反多項法律原則。經查原本之退休規則已是全國最佳之制度，但因工會之運作將各種退休制度之優點併入該退休規則，卻造成有爭議之系爭退休規則第十四條第一項第六款規定，僅對特定次級利益團體方能適用。經查此一規定，曾遭行政院人事行政局、行政院主計處認為有違平等原則，然原審判決卻認為未違反，顯有判決違背法令之情。而系爭退休規則第十四條第一項第六款為概括規定，與前五款採列舉規定不同，然被上訴人堅持只採計不定期契約工之年資，有違條文之本意，且被上訴人對上訴人有利部分未經考慮亦有違行政程序法第九條之規定。查被上訴人在原審主張其係參照經濟部之函釋，而有系爭退休規則第十四條第一項第六款之規定，然該主張原係電信工會之訴求，而勞工工作年資以服務同一事業為限則出自勞動基準法第五十七條，而在勞動基準法實施前，經濟部已有自訂之退休辦法，故被上訴人主張之邏輯，顯有錯誤，況經濟部採一次給付，而交通部則採年金給付，兩者基礎不同，無比附援引之餘地。雖因此使系爭退休規則成為全國最好之制度，但此制完全背離人事設計之原始異議，而有違憲之虞。又原審認為系爭退休規則並不違背司法院釋字第四四三號解釋，但被上訴人交人八八字第○五七八四五號函基本上推翻人事制度上對退休制度之設計，則類推司法院釋字第四九九號解釋，系爭退休規則採取比公務員更加優惠之制度，並規避國會制訂，且由利益團體運作即可修改，片面納入某些人始可適用，而排除某些人，形同原始人事制度立意之減損，整體退休制度設計之破毀。又按國營事業肩負增裕國庫之目的，因此任意增加成本，形同國庫之減少，即如吳庚教授所言，對特定人給付就該人而言固屬授益，對全國人民而言，則係負擔。而被上訴人對原非任職於電信事業之年資從完全不採計，到採計白領勞工之年資，然後採計任職於電信之臨時工年資，全憑行政機關自行決定，形同恣意，而無法律保留等語，請行言詞辯論，求為判決廢棄原審判決及撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就上訴人服務於臺灣新生報之年資採計二年四月二十九日，併入中華電信股份有限公司退休年資採計。 六、本院按：行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，即有正當理由時，得為不同之待遇，此為行政法之平等原則。換言之，此項原則「等則等之，不等則不等之」行政法理。「退休規則」第十四條第一項第六款「其他經交通部核定，應予採計之年資」之規定，其立法理由原係因應郵電事業資位人員曾任本機構臨時人員之年資，考量渠等人員為事業體貢獻服務並未中斷，且退休金費用係由該事業本於企業經營自行負擔；另查經濟部曾函釋略以，該部所屬事業機構現職人員於本單位曾任臨時職員、臨時工、聘雇人員及定期契約工經納入編制後其年資未曾間斷者，於辦理退休、資遣、撫卹時准予併計。被上訴人爰參照經濟部所屬事業機構人員退休撫卹及資遣年資計算辦法第二條第一項第六款之規定，增列「其他經交通部核定，應予採計之年資」之條款，以保障渠等之權益，並於八十八年十二月二日召開研商新修正之「退休規則」第十四條第一項第六款及交通事業人員撫卹規則第十七條第一項第六款，有關「其他經交通部核定，應予採計之年資」規定相關事宜會議，並依上開會議決議，於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八四五號函知郵電二事業略以，郵電事業現職資位人員於本機構曾任臨時員工未領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。依此規定，凡擔任郵電事業現職資位人員曾任交通部所屬郵電事業機構臨時員工，未領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時均可併計，即所謂「等則等之」；如所任臨時員工非經濟部者，即不應准其併計，即所謂「不等則不等」，此種有正當理由，而為不同待遇之規定，符合行政法之平等原則。本件上訴人曾任臺灣新生報社試用校對，非屬郵電事業機構臨時員工，其服務之臨時員工年資，於其退休時被上訴人不准其併計退休年資，符合行政法之平等原則。上開退休規則第十四條第一項第六款之規定，非如上訴人所稱僅對特定「次級利益團體」方能適用。被上訴人亦無有利上訴人之情形，而予以疏忽，違背行政程序法第九條規定之情節。又「．．．又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」司法院釋字第四四三號解釋理由書闡釋甚明。原審據此認定退休規則第十四條係就交通部所屬郵電事業人員退休時，其他任職年資是否併予採計所為之規定，其性質係屬給付行政，且其所影響僅及於交通部所屬郵電事業退休人員，並非涉及公共利益之重大事項，自屬低密度之法律保留事項，行政機關應有其制定行政規章之自由形成空間。從而，上開該條第一項第六款規定，及被上訴人交人八十八字第○五七八四五號函示意旨，自無違恣意禁止原則及法律保留原則。另上訴人主張本件應類推適用司法院第四九九號解釋意旨；然查，該號解釋係針對憲法第二十五條、第二十六條及八十六年憲法增修條文第一條、八十八年憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條有關國民大會機構所為解釋，與本件退休無涉，自無引用之必要。又行政程序法第八條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之」，即所謂行政法之誠信原則。前開「退休規則」第十四條第一項第六款及交通部八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函意旨，依前揭立法理由及函令訂定過程得知，其主要內容建立在主觀善意原則，符合要件者予以年資併計；亦本客觀衡平原則，對郵電事業有貢獻者，應予年資併計之鼓勵，自符合誠信原則。綜上所述，上訴人主張上訴理由，無非其主觀之法律見解，欠缺客觀意涵，核無足採。從而，原審判決維持被上訴人否准上訴人年資採計之請求，及訴願決定，於法並無不合。上訴意旨為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日最 高 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 吳 錦 龍 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 莊 俊 亨 中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十八 日
