要旨
經查本件兩造爭執肇因於相對人以「投保單位營業登記所在地」作為計算抗告人負擔全民健康保險補助款之依據，抗告人因認違反全民健康保險法第二十七條規定，又全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費由直轄市政府比例補助之規定，有無牴觸憲法第一百零七條第十三款、第一百零八條第一項第十三款、第一百五十五條、第一百五十七條及憲法增修條文第十條第五項、第八項之規定。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第八六四號抗 告 人 臺北市政府 代 表 人 馬○九 訴訟代理人 李念祖 律師 劉定基 律師 相 對 人 中央健康局 代 表 人 劉○祥 右抗告人因與相對人間全民健康保險事件，對於中華民國九十三年五月六日臺北高等行政法院九十二年度訴字第四九三八號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主文
原裁定關於駁回抗告人先位之訴（撤銷訴訟）及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。 其餘抗告駁回。 駁回部分，抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、本件相對人於民國九十二年二月十二日以健保財字第○九二○○一一三七三號函（下稱系爭函）知抗告人，主旨：「貴府依全民健康保險法應負擔之全民健康保險保險費補助款，八十八年下半年及八十九年度至九十一年度應撥未撥金額合計新台幣（下同）一○八億四三三○萬二八八二元，請於文到二個月內繳納，請查照。」事實及理由：「按各級政府應負擔之全民健康保險保險費補助款比例及其應繳納時間，全民健康保險法第二十七條及第二十九條已有明定，貴府自八十八年下半年及八十九年度至九十一年度未依法令撥付全民健康保險保險費補助款，金額合計一○八億四三三○萬二八八二元，本局自八十八年一月七日起迭以函文數次催繳（詳如催繳函清單）迄未荷繳清，嚴重影響全民健康保險制度運作，爰作成本處分，請貴府於文到二個月內繳納上開欠款。上述應撥付款項，請逕繳入後附代收全民健康保險保險費之金融機構。如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。」法令依據：「全民健康保險法第二十七條及第二十九條規定。」並教示：「貴府對本處分如有不服，請於文到次日起三十日內，繕具訴願書二份經由本局轉陳行政院衛生署訴願審議委員會提起訴願。」等情。抗告人不服系爭函，提起訴願，經行政院衛生署訴願決定駁回，遞向原審法院提起本件訴訟，先位訴之聲明：「被告機關九十二年二月十二日健保財字第○九二○○一一三七三號函（行政處分）暨行政院衛生署訴字第○九二○○五一二九二號訴願決定均撤銷。」嗣追加備位訴之聲明：「確認原告與被告機關間就被保險人設籍於原告行政轄區外之八十八年下半年及八十九年度至九十一年度全民健康保險保險費補助款之債權債務關係（計一○八億四三三○萬二八八二元）不存在。」 二、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，則略以：行政機關就公法上具體事件作成發生法律上效果之下命行政處分後，就該公法上具體事件即應依該行政處分之下命內容而為執行，且於當事人未於法定救濟期間提起行政救濟撤銷或變更該處分後，當事人固不得再就該公法上具體事件主張撤銷或變更，行政機關如非出於依職權撤銷或變更原處分之意思，而僅就原已發生之法律上效果，對於當事人作成重申或催繳等觀念通知書函，且核其實質上亦未作成撤銷或變更原處分之內容時，均應否認後作成之書函係具有法效性之行政處分，即行政救濟之期間不得因此而重新起算，避免行政機關以此方式，選擇性的提供當事人爭訟之機會。細繹全民健康保險法第二十七條以下保險費補助款之相關條文，對於相對人是否得以行政處分之方式命抗告人繳納撥付保險費補助款，並無明文。然依司法院於九十一年十月四日，依抗告人之聲請而為之釋字第五五○號解釋意旨，認定系爭保險費之補助款係指保險對象獲取保障之對價，而否定其係執行全民健康保險制度之行政經費，則相對人自應以向保險對象收取保障對價之同一方式向抗告人收取保險費之補助款，即作成下命之行政處分。而相對人分別於系爭各年度結算保險費補助款之年底以各結算函及所附撥款單定繳納期間命抗告人繳納，其係以設定法律效果為目的，單方所為具有法律拘束力之意思表示，其具備行政處分所有之概念特徵，應認係行政處分。至抗告人主張上開各結算函並未有救濟期間之告知，故其並非行政處分一節，惟按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第九十八條第三項定有明文，故行政處分非以救濟期間之告知為成立或生效要件，相對人雖未於各結算函為救濟期間之告知，尚不影響其行政處分之性質。且結算清表一至十一之金額合計為系爭之一○、八四三、三○二、八八二元，與系爭函所示之年度及金額完全相等，而相對人於作成系爭函之前或於作成系爭函之同時，亦未撤銷或變更其中任何一部分，是系爭函顯係對於原已發生之法律上效果，對於抗告人作成重申並催繳之觀念通知書函，不能認係行政處分。相對人雖亦稱其於系爭函之主旨表明：「請於文到二個月內繳納」，並於事實及理由表示「如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。」且於作成系爭函之前從未向抗告人為此項通知，故系爭函仍具行政處分之性質云云。惟觀行政執行法第十一條第一項係規定「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」可知，行政處分如未定履行期間，並非即不具行政處分之執行力，只是如要移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行時，須符合經以書面限期催告履行，逾期不履行為要件而已，同前所述，系爭函關於此部分之記載，仍屬催繳之觀念通知書函，不能認係行政處分。兩造咸認系爭函為行政處分，均係主觀之誤認，不能拘束原審之判斷。系爭函既非行政處分，爰以裁定駁回抗告人先位之訴。另依行政訴訟法第六條第一項前段及第三項規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，僅具有補充性，蓋公法上法律關係多因行政處分而發生，其因行政處分而生之公法上之法律關係之爭議，自應就爭執行政處分之適法性，提起撤銷訴訟，而非任由當事人就其認為違法之行政處分所生之各權利義務，另為提起確認訴訟，以免浪費行政訴訟資源且可能致使行政法院之裁判對於同一行政處分是否違法作成歧異之裁判。而自行政訴訟法第四條第一項就撤銷訴訟之提起，以合法訴願程序提起為要件，且於第一百零六條復規定起訴期限為二個月等諸規定以觀，因行政處分而生之公法上法律關係之爭議，如因未經合法行政救濟程序而生形式上存續力，不得提起撤銷訴訟以為救濟時，更不許其提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，易言之，提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，以該公法上法律關係非由行政處分所生者為要件，抗告人於追加備位聲明請求確認不存在之一○八億四三三○萬二八八二元之債權債務關係，係由相對人分別於系爭各年度結算保險費補助款之年底以各結算函及所附撥款單定繳納期間命抗告人繳納之行政處分所為之，則抗告人提起確認訴訟亦不合法，因而裁定駁回抗告人備位之訴。 三、本院經核原裁定關於駁回抗告人先位之訴（撤銷訴訟）部分，固非無見。惟按誠如原裁定所述，當事人提起訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上之法律關係為本案（實體）之判決。次按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（本院六十一年裁字第七十五號判例參照）。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。經查本件兩造爭執肇因於相對人以「投保單位營業登記所在地」作為計算抗告人負擔全民健康保險補助款之依據，抗告人因認違反全民健康保險法第二十七條規定，又全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費由直轄市政府比例補助之規定，有無牴觸憲法第一百零七條第十三款、第一百零八條第一項第十三款、第一百五十五條、第一百五十七條及憲法增修條文第十條第五項、第八項之規定。此觀諸抗告人九十一年三月二十五日釋憲聲請書自明。嗣經司法院大法官會議於九十一年十月四日依抗告人前開聲請案而解釋之司法院釋字第五五○號解釋意旨，雖明示全民健康保險法係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法第一百五十五條、第一百五十七條及憲法增修條文第十條第五項、第八項規定意旨。又地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第三十七條第一項第一款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題等情。惟該解釋意旨亦指明「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」抗告人乃依司法院釋字第五五○號解釋為據，請求相對人重新核計抗告人依法應負擔之健保補助款人口數及金額。嗣相對人就抗告人提出申請之內容進行審查，並重新作成系爭函復知抗告人。相對人於原審亦自認其於系爭函之主旨表明「請於文到二個月內繳納」，並於事實及理由表示「如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。」等情屬實，且於作成系爭函之前，從未向抗告人為此項通知，故系爭函仍具行政處分之性質等語。況查該系爭函並添加「貴府對本處分如有不服，請於文到次日起三十日內，繕具訴願書二份經由本局轉陳行政院衛生署訴願審議委員會提起訴願。」等教示規定，復由訴願機關行政院衛生署為實體上審查決定，此有該系爭函及訴願決定書附於訴願卷可稽。則揆諸前開說明，系爭函之性質屬於「第二次裁決」尚無疑義。從而，抗告意旨以相對人分別於系爭各年度年底寄送與抗告人之結算函、繳款通知及相關催繳函文內容觀之，多使用「請速籌措財源撥付」等不具上命下從語氣之文字，顯見相對人於作成相關結算函、通知及函文時，並未以相關函文、通知產生一定規制效果，其不符合行政處分「單方規制措施」之概念，且該等函文之內容均未依據行政程序法第九十六條第一項第六款規定，記載「表明其為行政處分之意旨」及「不符行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，更顯見相對人於作成系爭函文時，未有以該等函文發生一定規制效果之意思，自不能認為係行政處分。原審認為相對人系爭結算函縱未為救濟期間之告知，亦不致影響其行政處分之性質，顯對於行政程序法第九十八條第三項規定有誤解，指摘原裁定適用法規錯誤乙節，固不足取。惟原審漏未斟酌抗告人依據司法院釋字第五五○號解釋，請求相對人重新認定抗告人負擔健保補助款之計算基礎及金額，並經相對人依抗告人申請之意旨，實體審查後，另為行政處分之事實，遽以系爭函非屬行政處分，不得提起撤銷訴訟，乃程序上逕予裁定駁回抗告人先位之訴，容有未洽。抗告意旨指摘原裁定該部分不當，為有理由，應予廢棄，發回原審法院就兩造關於實體上之主張詳予審究，而為適當之裁判。至於原裁定駁回抗告人備位之訴（確認訴訟）部分，本院經核於法並無違誤。抗告意旨仍執前詞並主張原審肯認全民健康保險法並無明文規定相對人是否得以行政處分方式命抗告人繳納撥付健保補助款，故於司法院釋字第五五○號解釋公布前，相對人無對抗告人作成行政處分之法律依據存在，迺原審一方面以司法院釋字第五五○號解釋作為相對人是否得對抗告人作成行政處分之法律上分野，另一方面卻將相對人於該號解釋公布前，作成八十八下半年、八十九年、九十年及九十一年之結算函及繳款單認為係行政處分，理由顯有矛盾。又相對人各年度之結算函與歷來繳款單及催繳通知既非行政處分，且原審亦認為相對人於司法院釋字第五五○號解釋公布後作成之函文並非行政處分，則抗告人與相對人間一百零八億餘元之公法上債權債務關係是否存在，抗告人自得依行政訴訟法第六條第一項規定提起確認訴訟。原裁定誤將本質屬觀念通知之各年度結算函當作行政處分，進而以抗告人未於法定期間內就各結算函提起撤銷訴訟為由，駁回抗告人原審備位之訴，於法自有未合等語。然查「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受判決之法律上利益者，不得提起之。」、「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第六條第一項前段、同條第三項、第一百零七條第一項第十款分別定有明文。是確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於自始不得提起撤銷訴訟時，才得為之，此為「確認訴訟補充性」所使然。蓋公法上法律關係緣由行政處分而生者為最，自應就所爭執之行政處分，提起撤銷訴訟尋求救濟。而非任由當事人得選擇性提起確認訴訟；或當事人已逾提起撤銷訴訟之法定期間，仍得提起無期間限制之確認訴訟，否則不僅浪費訴訟資源且撤銷訴訟及訴願前置制度將形同虛設。從而，原裁定以抗告人於追加備位聲明請求確認兩造間全民健康保險補助款一○八億四三三○萬二八八二元之債權債務關係不存在，而該債權債務關係乃由相對人分別於系爭各年度結算保險費補助款之年底，以行政處分即各結算函及所附撥款單定繳納期間命抗告人繳納所生之公法上法律關係，不得提起確認訴訟，因而駁回抗告人備位之訴。茲揆諸前開行政訴訟法等法令規定意旨要無不合，尚無不適用法規或適用不當之違法。且原裁定雖稱全民健康保險法並無明文規定相對人是否得以行政處分方式命抗告人繳納撥付健保補助款，惟論以相對人分別於系爭各年度結算保險費補助款之年底以各結算函及所附撥款單定繳納期間命抗告人繳納，其係以設定法律效果為目的，單方所為具有法律拘束力之意思表示，其具備行政處分所有之概念特徵，應認係行政處分。原裁定援引司法院釋字第五五○號解釋，旨在論證相對人本得以行政處分方式命抗告人繳納撥付健保補助款，非謂司法院釋字第五五○號解釋之前，相對人不得以行政處分方式命抗告人繳納撥付健保補助款。是亦難認原裁定有理由矛盾之違法。綜上所述，抗告人指摘原裁定駁回其備位之訴部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件抗告一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、第二百七十二條、民事訴訟法第七十九條、第四百九十二條，裁定如主文。 中 華 民 國 九十三 年 七 月 十五 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 徐 樹 海 法 官 鄭 淑 貞 法 官 高 啟 燦 法 官 吳 錦 龍 法 官 林 茂 權 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 褔 瀛 中 華 民 國 九十三 年 七 月 十五 日
