最高行政法院 94 年度判字第 1786 號

要旨

查公平交易法第 24 條處理原則第 5 點規定，係為避免過份擴大公平交易法第 24 條適用範圍，而將純屬民事交易糾紛排除適用，惟該規定並未限制上訴人須於事業與其所有交易相對人之交易行為均屬違法時，方得適用公平交易法第 24 條規定，是上訴人於判斷事業有無濫用權勢地位，從事不公平交易行為，自須就事業與個別交易相對人之市場力進行個案審查。原判決認以公平交易法第 24 條僅針對通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，未察交易行為於不同事業間有其個別差異存在，已有可議。

案由

最　高　行　政　法　院　判　決　　　 94年度判字第01786號上　訴　人　行政院公平交易委員會 代　表　人　乙○○ 被 上訴 人　○○股份有限公司 代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　傅祖聲律師 徐頌雅律師 趙儷玲律師 上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年5 月13日臺北高等行政法院91年度訴字第4606號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

原判決廢棄。 被上訴人在第一審之訴駁回。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理由

一、被上訴人於原審起訴主張略以：公平交易法第26條係對於主管機關公權力發動之授權，亦係一種限制，因此不論係依職權或因人民之檢舉，均必須以危害公共利益為前提。本件係因訴外人李清鈿向法務部陳情，再轉由上訴人處理，但李清鈿已於民國90年5 月23日與被上訴人達成和解，並撤回檢舉在案，雖仍有台灣區肥皂清潔劑工業同業公會之檢舉函，但其檢舉並未提供任何具體事證，且遍觀本件之處分書並無其他事證，況上訴人亦自承係以個案審酌被上訴人收取附加費用之行為，未見上訴人說明本件有何涉及公共利益之處。又上訴人主張其係基於職權發動調查之原因為「部分流通業者未事先詳列其應付貨款金額及附加費用等報表資料，即逕自扣減其應付予供貨廠商之貨款金額」云云，更與本件事實迥不相同，被上訴人對於各附加費用之項目及金額，凡能於訂約當時即確定者，均列明其數目或比例，上訴人顯誤認事實。縱然是否發動調查程序由上訴人依職權判斷該項違法行為是否危害公共利益而介入處理，上訴人亦應負有依職權判斷之義務，然上訴人在處分書中未見其對本件有何涉及公共利益之處加以敘述，足見上訴人係未加判斷即濫行發動調查程序，是上訴人進行本件之調查及處分，並不符合公平交易法第26條要件，其調查程序顯然違法，從而據該程序所為之處分亦屬違法。上訴人就本件之調查係針對被上訴人88年度及89年度全國性合約中各項附加費用收取之情形加以調查，最後僅就全國性促銷費、新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書認定被上訴人有違反公平交易法第24條情形。然上訴人於88年起，即已針對被上訴人向供貨廠商收取附加費用有無違反公平交易法進行全面性之調查，經上訴人近兩年之調查，被上訴人亦先後提出多份說明書予上訴人參考，上訴人仍於89年11月4 日以（89）公處字第178 號處分書（下稱第178 號處分）。換言之，上訴人作成第178 號處分時，業已針對被上訴人向供貨廠商收取之各項附加費用，逐一審查其合法性，最後方認定僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平交易法，則其他項目之附加費用，包括上訴人於本件所調查之全國性促銷費、新店開幕贈品承諾及重新改裝新開幕贈品承諾等，已經過上訴人之審查而認無違反公平法之嫌。而被上訴人於本件中收取附加費用之作業及契約，均與上訴人在前案中所查處者完全相同，被上訴人並已依上訴人第 178號處分之意旨停止收取補充固定退佣及修改合約。因此上訴人於本件所為調查，實有違反一事不再理及一事不兩罰原則，且有重複調查之不當。至於上訴人於本件處分書中稱第 178 號處分係以通案方式處理被處分人訂立補充固定退佣之交易條款，今以個案審酌被上訴人收取補充固定退佣外之附加費用行為，與前案並無競合云云。其忽略其於前案中所通案調查之被上訴人行為，實已包括被上訴人全部收取附加費用之行為，即已涵蓋本件之行為，不過其最後僅就補充固定退佣加以處分而已，是上訴人所稱與前案無競合云云，實不足採。又公平法第24條之概括規定，並非賦予上訴人裁量空間或判斷餘地。上訴人於90年12月20日決議將公平交易法第24條之適用原則修正為公平交易法第24條案件處理原則（下稱第24 條 案件處理原則），第24條案件處理原則第5 條明白揭示，判斷足以影響交易秩序時應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。上訴人於認定被上訴人恃其相對之市場優勢地位，向唐家企業股份有限公司（下稱唐家公司）收取數額顯不合理之附加費用，且向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用後，僅言使市場競爭本質受到傷害，即得出被上訴人業已違反公平法第24條規定之結論，對本件有何足以影響市場交易秩序或足以影響流通市場交易秩序之處，其未加調查，亦未盡考量判斷之義務，尤有進者，究竟唐家公司營業成本增加若干？正常經營利潤為何？均未見上訴人提出證據。再者，被上訴人與唐家公司間有關附加費用收取之爭議，僅屬單一個別非經常性之交易糾紛，完全不足以影響交易秩序。上訴人既認非全部供貨廠商皆須支付該等附加費用，卻又稱多數相對經濟力量薄弱之中小企業廠商難以抗拒被上訴人之索求，縱使對本身將造成顯著不利益之情形，亦不得不同意負擔該等附加費用云云，惟上訴人認定多數之證據何在？若以被上訴人所提出，與唐家公司相同之家具類供應商為例，更無法得出上訴人所認定為多數之結論。上訴人既自承係個案處理，且僅以唐家公司所受影響為處分依據，則本於公平交易法以足以影響交易秩序避免主管機關過度干預私法自治之規範目的，及第24條案件處理原則之規定，原處分應予撤銷。另上訴人認定唐家公司提供之商品屬中低價位之小型家具，因此本件之特定市場應為中低價位小型家具之販售通路。此等小型家具商品亦可見於超級市場等銷售地點，上訴人認定其販售通路僅包括其他量販店及家具零售業，而不及於便利商店業、超級市場業、百貨公司業，不知其係基於何種市場調查之證據而排除其他販售通路？姑且不論其他可能之系爭商品販售通路，即以上訴人所承認之量販店業及家具零售業為限，則本件於考量被上訴人之營業規模及市場占有率時，至少應以整體量販店業及家具零售業為特定市場，而非僅以量販店業為特定市場。上訴人僅認定被上訴人於量販店業此特定市場內具有相當之市場地位，實有謬誤。上訴人以唐家公司88年度附加費用總額占其總銷貨金額 39.25％，而仍願於89年度接受此種交易條件，被上訴人所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一云云，將相對優勢地位解釋成依賴性之原因。復謂由唐家公司對被上訴人於交易上之依賴程度，認定被上訴人對於唐家公司具有相對之市場優勢地位，是上訴人將依賴性與相對優勢地位混為一談，顯有理由不備之違法。本件檢舉人李清鈿於90年3 月28日至上訴人說明時，自承「其附加費用收取方式係．．．及視本公司意願之○○公司各分店節慶贊助費用約新臺幣（下同）4 至 5萬元左右」，足見贊助費用確係本於供貨廠商之意願而提供。上訴人置唐家公司於檢舉之初所為之任意性供述不顧，上訴人違反公平交易法第26條規定，復未充分查證並正確適用公平交易法第24條規定，原處分實屬違法。本件所涉及之88年及89年供貨合約分別在87年底及88年底前簽署完畢，然上訴人同時於89年5 月始舉辦3 場說明會，而上訴人處分被上訴人之依據係處理原則，而非導正內容，兩者之內容完全不同。是以，於本件事實發生時，被上訴人就不當附加費用之行為類型完全沒有認知，更無法預測，因此，上訴人稱被上訴人對不當收取附加費用之行為類型有所認知，故無不可預測性云云，顯非事實，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。 二、上訴人則略以：被上訴人自76年登記設立以來，即積極開拓營業據點，迄今該公司所經營之量販店數已有24家之多，而其營業額亦逐年快速成長，89年之營業額為413 億5 千萬餘元，按經濟部商業動態統計月報資料之市場資料計算，被上訴人於量販店業之市場占有率達27.35 ％，被上訴人於量販店業此特定市場內，顯已具有相當之市場地位。惟判斷流通事業是否具有相對優勢地位，尚無須以該流通事業是否具市場支配地位為前提，僅須以其與垂直之交易相對人之關係上，居於相對優勢為已足，並斟酌考量供貨業者對該流通事業交易上之依賴程度、相關流通業者於市場上所擁有之地位、供貨廠商變更其交易相對人之可能性，以及該當商品的供需關係等各項要素，予以綜合性判斷之。本件檢舉人所經營之唐家公司為被上訴人之供貨廠商，年營業額僅1 千餘萬元，被上訴人係其唯一之交易相對人，而唐家公司所販售之產品項目屬中低價位之小型傢具，唐家公司倘欲變更販售通路，除非唐家公司所銷售之商品為其他流通事業之利基商品，否則能否與其他流通事業締約，並取得較佳之交易條件或維持損益平衡以上之年營業額，似非唐家公司所得掌控。自88年4 月至12月，唐家公司售予被上訴人之商品總額，合計僅 1千2 百餘萬元，惟被上訴人所收取之各項附加費用總額竟高達47 1萬元，占總銷貨金額39.25 ％，而唐家公司於89年仍願意接受此種交易條件，被上訴人所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一，是就被上訴人相對於唐家公司之營業規模及市場占有率、唐家公司對被上訴人於交易上之依賴程度、唐家公司變更商品販售通路之可能性等因素觀之，被上訴人相對於唐家公司具有相對之市場優勢地位。依唐家公司與被上訴人簽定之88年及89年定型化供貨合約及案關事證，唐家公司所負擔之附加費用中，有關全國性促銷費部分，唐家公司88 年 及89年之全國性促銷費按被上訴人總進貨金額 6％計算，最低應支付金額約定分別為150 萬元及174 萬元，而唐家公司88年及89年之年度銷售目標分別為2,500 萬元及2,900 萬元。然實際上，88年唐家公司加計台灣華鳳公司之年營業額合計為1,300 萬元，僅達該年度銷售目標之52％，唐家公司卻仍於同年度繳交150 萬元之全國性促銷費，並無被上訴人所稱可於年度中調整最低應支付金額之事實，此有被上訴人提供之附加費用收取明細可稽，且被上訴人於次年（89年）議約時並未維持或適度調降年度銷售目標，亦即最低應支付金額，反而調升最低應支付金額比率達16％，復據被上訴人所提供其與其他同類商品供貨廠商所議定年度最低銷售目標及全國性促銷費最低應支付金額明細以觀，供貨廠商達成年度銷售目標95％以上，亦謂該年度銷售目標之設定在供貨廠商可達成之合理範圍，其次年度全國性促銷費最低應支付金額，被上訴人係續以維持或調升；至於達成率低於銷售目標90％，被上訴人則調降次年度全國性促銷費最低應支付金額。惟查同類商品供貨廠商中，僅唐家公司次年度銷售目標之設定，偏離前揭原則甚多，且顯不合理。被上訴人與供貨廠商簽訂之全國性合約第11條及第12條，僅明列全國性促銷費之收費標準與金額，就該促銷費用之用途、明細項目並未明載，被上訴人於本件調查期間，對全國性促銷費用途之說詞亦前後不一，復據被上訴人提出之90年促銷商品表，係屬特定節慶日如暑假特賣所為之節慶商品減價，而該促銷減價內容係於該促銷活動舉辦前與ＤＭ廣告費併同與供貨廠商議定，而非年度議約時即已排定，此由被上訴人所提供之促銷商品表及唐家公司89年全國性促銷協議比對可證。被上訴人對唐家公司所設定之89年年度最低銷售目標，係唐家公司88年實際營業額之2.23倍，其全國性促銷費最低應支付金額174 萬元，占唐家公司88年實際營業額之比例高達 13.38 ％，是以該附加費用之收取顯已超過唐家公司直接可獲得之利益，被上訴人恃其相對於唐家公司之市場優勢地位，收取顯不合理金額之附加費用行為。有關新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書部分：被上訴人於其全國性合約中除收取開幕特別條件及店面改裝新開幕特別條件之附加費用外，另又收取新店開幕贈品及重新改裝開幕贈品之代辦金，惟該等附加費用之收取，對供貨廠商而言，均因零售據點增加或重新出發，致其供貨之商品銷售量增加而為促銷費用之贊助，不因流通事業賦予該等附加費用不同立意，而使該等附加費用對供貨廠商具有不同意義與用途，是以流通事業在新開店或店面改裝重新開幕時，乃立名目重複收取相同關連性之附加費用，顯為強迫交易相對人接受不具合理比例性之附加費用條款。唐家公司營業規模僅千萬餘元，關於開幕贈品卻議定承諾以每次新店開幕20萬元、改裝新開幕5 萬元之代辦金給付，總計88年及89年依贈品承諾書共給付被上訴人高達22萬元及30萬元之贈品代辦金，此有被上訴人提供之附加費用收取明細可稽。而唐家公司對該等用途相同之附加費用卻選擇以高額之代辦金給付，而非以負擔遠低於議定代辦金額之慶賀禮品或花籃為之，實有違一般合理之交易習慣。被上訴人倘於新店開幕或改裝新開幕時，以此標準向所有相同或較大規模之供貨廠商收取是項附加費用，並以代辦金為之，被上訴人新店開幕即可收取數億元之附加費用，然據被上訴人所提供之88年附加費用總額明細觀之，是項費用總額僅1,300 萬餘元，是證被上訴人之其他供貨廠商就新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品甚少以高額代辨金為之，益證被上訴人恃其市場優勢地位，向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用。另被上訴人稱唐家公司選擇以代辦金為之，純屬其自由決定之範疇，然查唐家公司在年度銷售狀況不佳之情狀下，仍自願較其他營運較佳之供貨廠商，選擇付出高額用途相同之附加費用，顯有違一般合理之交易習慣。本件經審酌被上訴人恃其相對之市場優勢地位，向其所屬供貨廠商唐家公司收取超過其可直接獲得利益且數額顯不合理之附加費用，係加諸唐家公司額外負擔，增加唐家公司營業成本，從而剝削其正常經營利潤，且向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用，對促進商品之販售並無提供重複效益，僅係利用唐家公司處於期待維持既有業務關係之壓力下，迫使其負擔該等附加費用，而使市場競爭本質受到傷害，違反公平交易法第24條之規定等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：公平交易法第24條規定係以足以影響交易秩序為前提要件，即以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該規定適用為前提。是該條規定係針對市場機制之影響而制定，重在廠商利用優勢地位影響自由市場之交易秩序、市場經濟機能暨消費者權益等，係就通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷。本件上訴人處分之依據無非以被上訴人向唐家公司重複收取用途相同且數額顯不合理之附加費用，惟被上訴人前於86年起透過其與供貨廠商間訂定之契約，向供貨廠商收取「補充固定退佣」之附加費用之事實，業經上訴人於89年11月4 日以（89）公處字第178 號處分書課處罰鍰在案，為兩造所不爭，並有全國性合約及全國性補充合約等影本可稽，自堪認為實在。本件附加費用之名目固與上開「補充固定退佣」之附加費用有異，然究其性質仍係屬同一或類似之附加費用，則系爭處分是否與前開處分有重疊之處，即不無可議。故被上訴人指稱上訴人有違反一事不再理及一事不兩罰原則之情形，尚非無憑。且按公平法係為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟安定繁榮而制定，為貫徹公平法制定目的，並使營利事業知所行止，俾免動輒觸法，自應就該事業如有影響交易秩序之行為為一通案之處分。惟查本件處分僅就唐家公司之個案審酌，非就整個市場通盤為之，本無從以單一案例抑制不公平之情形，自無法達上開立法之目的；且上訴人並未評估其他傢俱業廠商與被上訴人間之契約，亦未就其他傢俱業供應商與量販業間之契約作比較、判斷，為上訴人所不否認，所為調查內容是否欠缺而有違行政法之明確性原則，即有可疑。從而上訴人以被上訴人向單1 廠商唐家公司收取附加費用，有違公平交易法第24條規定，而予以處罰，所為處分殊嫌草率，訴願決定不察而予以維持，亦有可議，被上訴人起訴指摘，非無理由，應予准許，原併予撤銷，由上訴人予以覈實查明後另為適法之處分。 四、本院經核原判決固非無見。惟查「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。」、「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。」行為時公平交易法第24條、第26條、第41條前段、同法施行細則第33條分別定有明文。而本件訴外人李清鈿以其開設之唐家公司為被上訴人之小型家具供貨廠商，受限於合約收取附加費用之約定，使其經營及家計陷入困境，於89年12月6 日向法務部提出陳情書，經法務部移由上訴人審理，嗣台灣區肥皂清潔劑工業同業公會亦以被上訴人向供貨廠商收取不當附加費用，違反公平交易法，於90年1 月12日向上訴人提出檢舉。案經上訴人併案調查結果，以被上訴人與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商，逕自訂定收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之全國性促銷費，並以單方制定之新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，強制供貨廠商重複負擔與全國性合約中所載開幕特別條件，及店面改裝新開幕特別條件用途相同之附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為。尚不因被上訴人與檢舉人李清鈿達成和解，而有異同，上訴人爰審酌被上訴人等一切情狀，以90年12月7 日（90）公處字第199 號處分書，命被上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處被上訴人500 萬元罰鍰，揆諸前開規定與說明，要無不合。次查公平交易法第24條處理原則第5 點規定，係為避免過份擴大公平交易法第24條適用範圍，而將純屬民事交易糾紛排除適用，惟該規定並未限制上訴人須於事業與其所有交易相對人之交易行為均屬違法時，方得適用公平交易法第24條規定，是上訴人於判斷事業有無濫用權勢地位，從事不公平交易行為，自須就事業與個別交易相對人之市場力進行個案審查。原判決認以公平交易法第24條僅針對通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，未察交易行為於不同事業間有其個別差異存在，已有可議。且流通事業不當收取附加費用，將使供貨廠商無法成為有效的競爭主體，傷害市場公平競爭本質，且所增加供貨廠商之成本負擔將反映於商品最終零售價格，對消費者利益產生負面影響，據此，上訴人雖依個別事業之檢舉展開調查，然因對個案所為處分將使被上訴人或其他流通事業之類似行為產生警惕作用，自屬處理原則第 5點所稱「影響整體交易秩序」之判斷因素之一，與公平交易法第24條所規定「足以影響交易秩序」之要件尚無不合。況查上訴人第178 號處分書，係針對被上訴人與供貨廠商間簽立之全國性補充合約中訂有「供應商同意按被上訴人全部商店累計之總進貨金額計算之1 ％，作為補充固定優惠退佣，另支付予被上訴人。而補充固定優惠退佣之比率係參照市場狀況及供應商過去之銷售實績、銷售價格等因素而決定」之「補充固定退佣」條款。至於本件原處分，則係針對被上訴人與唐家公司簽訂「全國性合約」前，未就全年度促銷活動進行協商，逕自訂定收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之「全國性促消費」，並以單方制訂之「新店開幕贈品承諾書」及「重新改裝新開幕贈品承諾書」，強制供貨廠商重複負擔與「全國性合約」中所載「開幕特別條件」及「店面改裝新開幕特別條件」用途相同之附加費用，兩項費用之目的與內容均不相同，則原處分並無違反一事不再理及一事不兩罰原則，原判決逕謂本件附加費用與補充固定退佣之附加費性質同一或類似，亦嫌速斷。從而，原判決遽以撤銷訴願決定及原處分，認事用法容有違誤。上訴意旨執以指摘，非無理由，應將原判決廢棄，又本件係因原審對於確定之事實適用法規不當而廢棄原判決，依該事實已可為裁判，本院爰自為判決，駁回被上訴人在第一審之訴。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256 條第1 項、第259 條第1 款、第98條第3 項前段，判決如主文。