要旨
人民因涉有犯罪嫌疑，具備法律規定之要件予以限制住居者，在偵查中屬於檢察官之權限，刑事訴訟法第 228 條規定甚明；禁止出國，乃限制住居之範疇，故入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者，主管機關入出境管理局應不予許可或禁止其出國，所指「權責機關」，在偵查中，自指檢察官無疑。 參考法條：入出國及移民法 第 6 條（92.02.06） 刑事訴訟法 第 228 條（93.06.23）
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 上 訴 人 趙○○ 訴訟代理人 李漢中律師 被 上訴 人 內政部警政署入出境管理局 代 表 人 吳○○ 上列當事人間因入出國及移民法事件，上訴人對於中華民國 93 年 5 月 11 日臺北高等行政法院 92 年度訴字第 2216 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
原判決廢棄。 確認被上訴人 91 年 10 月 14 日境愛卿字第 0910113713 號禁止上訴人出國之處分違法。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、法務部調查局為調查上訴人涉嫌刑法第 132 條罪嫌，於民國（下同）91 年 10月 2 日以調偵工字第 09120028190 號「申請入出境管制案件查核表」通知被上訴人管制上訴人出入境。被上訴人乃以 91 年 10 月 14 日境愛卿字第 0910113713 號書函通知上訴人因其涉嫌洩漏國防以外之秘密案件，尚未偵結，依法務部調查局前揭函及「入出國及移民法」第 6 條第 1 項第 5 款規定禁止上訴人出國。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起撤銷訴訟。嗣於訴訟繫屬中，法務部調查局以 92 年 6 月 26 日調偵工字第 0920211230 號函被上訴人解除上訴人出國限制，被上訴人乃於 92 年 7 月 3 日以境愛卿字第 0920068045 號解除上訴人出國限制，上訴人乃變更為確認之訴，求為確認被上 訴人前揭禁止上訴人出國之行政處分為違法。 二、上訴人於原審起訴主張：查上訴人前於 91 年 10 月間經被上訴人限制出境之處分，致受有名譽上之貶損等法律上權利之侵害，衡諸憲法第 10 條「人民有居住及遷徙之自由。」以及第 21 條「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法之保障。」等基本權利觀之，上訴人於本件訴訟確有即受確認判決之法律上利益如下：（一）上訴人確有重複受同樣不利處分之危險：本件上訴人所受限制出境之法律依據為入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定及訴外人法務部調查局於 92 年 1 月 27 日以調偵工字第 09262080530 號函復內政部之函文，然截至目前為止，上訴人僅於 91 年 12 月 3 日至 5 日受臺灣高等法院檢察署檢察官以刑事證人傳喚，始終並未被列為被告，而本案限制出境之理由既以涉嫌刑法第 132 條洩露國防以外秘密罪，在無任何具體合於所謂「涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出境者」之法定要件，則本件限制出境之處分自屬違法，該違法處分如不予以確認為違法，上訴人將在所謂「．．．，趙○○及劉○○等少數人能接觸、持有該等機密資料，．．．，為期勿枉勿縱，順利調查．．．。」「至今未排除趙員涉案可能」、「有關趙○○涉嫌洩漏國防以外秘密罪之事證，因兩案目前仍在偵辦中，基於偵查不公開，未便配合辦理。」等空洞陳詞前提下，有再重複受同樣限制出境不利處分之危險甚明，從而上訴人自有提起本件確認原處分違法之即受確認判決之法律上利益無誤。（二）按本件限制出境之處分業於 92 年 7 月 3 日經被上訴人以境愛卿字第 0920068045 號書函解除在案，惟本件處分在無具體事證，不僅違法且上訴人之基本權利即名譽已受貶損，而有尋求回復之必要。（三）本件確認判決，對於爾後之其他同類情形之裁判具有先例拘束力。（四）上訴人受此確認判決具有請求國家賠償之法律上權利，從而上訴人確有即受判決之法律之利益。復按入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款之規定，倘非涉及重大經濟犯罪或重大刑事案件，則入出國及移民之主管機關自不得援引上開規定禁止國民出國，然查被上訴人所舉為刑法「洩漏國防以外之秘密」罪，審諸其最高法定本刑為 3 年以下有期徒刑，依刑事訴訟法第 376 條規定不僅為輕微案件，更不得上訴第三審，加之該罪非司法院訂頒「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」第 2 點規定之「重大刑事案件」，亦非法務部頒「經濟犯罪之罪名及範圍認定標準」所規定之「經濟犯罪」，自不該當所定限制出國之要件，而無限制出國之法定依據無誤。又被上訴人所作確非不能變更之多階段處分，是被上訴人既依其主管法規即入出國及移民法規定為禁止出國與否之准駁，自應就上訴人所涉罪名是否確為「重大經濟犯罪」或「重大刑事事件」之範疇予以實質審查，亦即被上訴人應依據前述司法院及法務部頒行之相關法令為具體之判斷與審酌，俾資審認上訴人是否確實該當上述之要件，始進而為是否許可或禁止出國之處分，然被上訴人確無裁量權縮減至零之情形，且僅依法務部調查局不具任何法律依據之行政通知，逕以入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款之規定施予限制上訴人出國之行政處分，已然違反中央法規標準法第 5 條之法律保留原則，請確認原處分為違法等語。 三、被上訴人則以：查上訴人涉及之刑事偵查及犯罪內容，調查局並未告知被上訴人，本件類似多階段行政處分，被上訴人無審酌餘地，權責機關一通知，被上訴人就須為限制出境之處分，並無偵查犯罪權限，如上訴人出境被上訴人即須負責任。是否為重大經濟犯罪是調查局之調查權限，被上訴人亦曾發函給調查局，調查局認為調查不公開，所以認為本件不同於一般行政處分。調查局偵查之案件為司法偵查之案件，被上訴人為職務協助，並無偵查之權限。又因為案件有急迫性，所以被上訴人裁量權縮減至零等語，資為答辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，以上訴人有即受確認判決之法律上利益，為其要件，此觀諸行政訴訟法第 6 條第 1 項規定即明。本件上訴人原依行政訴訟法第 4 條第 1 項之規定，對被上訴人於 91 年 10 月 14 日作成之限制上訴人出境之原處分，經訴願程序後於 92 年 5 月 19 日提起撤銷訴訟。惟於訴訟繫屬中之 92 年 7 月 3 日，被上訴人以 92 年 7 月 3 日境愛卿字第 0920068045號函解除限制出境之管制，原處分之規制性法律效果已解消，無從再行撤銷，上訴人以其因違法之原處分受有人身自由及名譽遭貶損之損害，對於此公務員違法有責行為之國家賠償責任，有進行追究之法律上權利，有即受確認判決之法律利益，而變更原訴訟類型為「確認行政處分違法」訴訟，符合行政訴訟法第 6 條第 1 項之規定，應許可其變更。次按入出國及移民法第 6 條第 1 項第 2 款所稱之司法機關包括檢察官（司法院釋字第 392 號參照），則同條項第 5 款所稱之「權責機關」，參照該款之「涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑」之規定，當指檢察官以外之對犯罪具有調查權限者，即刑事偵查輔助機關（司法警察機關），例如警察機關、憲兵機關以及法務部調查局之調查機關等。據此，雖然刑事訴訟法並未規定偵查輔助機關有限制犯罪嫌疑人出境（國）之權限，但在上開入出國及移民法之規定，賦與偵查輔助機關得限制涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之權限，並由其通知被上訴人執行。被上訴人既僅在執行偵查輔助機關對特定限制涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之決定（通知），其對偵查輔助機關之涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之認定，即無權審查。但則並不意味著偵查輔助機關可以對涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑恣意為認定，其認定仍應受司法審查。只是此種通知限制出境，係刑事偵查輔助機關在刑事犯罪調查領域，單方就具體事件所為對外發生法律效果之措置，屬於司法行政處分，基於事務關聯性及功能性觀點（涉及國家刑罰權之確定及實現），對其為合法性之審查，應由刑事審判法院（普通法院）為之。依本院93 年 2 月份庭長法官聯席會議決議之見解，假釋之撤銷屬刑事裁判執行之一環，為廣義之司法行政處分，如有不服，其救濟程序，係向普通法院為之，不得提起行政爭訟，即類此見解。換言之，偵查輔助機關對特定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之通知，不能由審查行政處分合法性之行政法院為之。因而，當被上訴人根據偵查輔助機關之通知作成限制出境之處分，成為行政訴訟之審查對象時，行政法院亦不能審查該通知認定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之合法性。我國法雖未如德國法院組織法施行法第 23 條所規定，不服司法行政處分者，向普通法院聲請裁判。但對於偵查輔助機關之關於犯罪調查措置之救濟，刑事訴訟法第 131 條第 3 項已就法院（普通法院）得撤銷司法警察機關之逕行搜索有所規定。根據上開法理、外國法例及我國現行法制規定，對偵查輔助機關依照入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定，就特定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之決定（通知）有不服者，得類推適用刑事訴訟法第 131 條第 3 項規定，向普通法院請求撤銷。經查，被上訴人係依調查上訴人涉嫌刑法第 132 條罪嫌之權責機關法務部調查局之通知（即限制上訴人出境之決定），而為原處分，揆諸前揭說明，被上訴人係執行法務部調查局本於其權責機關即執行偵查輔助機關權限，認上訴人涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，限制其出境之決定（通知），其對法務部調查局就上訴人之涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之認定，並無權審查。上訴人之主張並不可採，因原處分並無違法，上訴人請求為無理由，而駁回上訴人之訴。 五、上訴意旨除持與原審相同主張外，另以：（一）原審未就上訴人是否該當入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定限制出國之法定要件，並詳予論述審查理由，顯有判決不備理由之違誤。（二）原審未就被上訴人怠忽其職責，未依法詳予審核法務部調查局之通知是否確符司法院訂頒法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項第 2 點規定之重大刑事案件，抑或該當法務部頒經濟犯罪之罪名及範圍認定標準，而率予同意禁止出國處分之部分予以糾正，反以被上訴人無權審查為由，否准上訴人之主張。再者原判決前以「被上訴人既僅在執行偵查輔助機關限制出境之決定，其對偵查輔助機關之涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之認定，即無權審查。」又認「但則並不意味著偵查輔助機關可以對涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑恣意為認定，其認定仍應受司法審查」，則既認應受司法審查，原審即負有對原處分是否違法之司法審查權，卻未予審查，顯有判決不適用法規之違背法令。（三）依法務部調查局 91 年 10 月 2 日調偵工字第 09120028190 號之函文類別為「申請入出境管制案件查核表」及 92 年 6 月 26 日調偵工字第 0920211230 號「申請撤銷入出境管制案件通知單」，可知被上訴人對於法務部調查局之申請尚有審查權限，而非不可能有所變更；又法務部調查局所為之申請並未對上訴人通知，或以副本送交上訴人，上訴人即無從對之請求救濟，是本件被上訴人所作限制出境之處分業已合於行政處分之要素，按憲法第 16 條規定、司法院釋字第 396 號、第 418 號及第 512 號解釋意旨，且查本件被上訴人所做違法行政處分既非行政訴訟法第 2 條規定除法律別有規定之各該案件，原審即應對該處分之違法進行司法審查，請求廢棄原判決，並確認原處分為違法等語。 六、本院按「為統籌入出國管理，確保國家安全；規範移民事務，落實移民輔導，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本法之主管機關為內政部。」入出國及移民法第 1 條及第 2 條第 1 項定有明文。次按內政部組織法第 5 條規定：「內政部設警政署，掌理全國警察行政事務，統一指揮、監督全國警察機關，執行警察任務；其組織以法律定之。」內政部警政署組織條例第3 條、第 5 條分別規定：「本署掌理警察法第 5 條所列全國性警察業務，並辦理下列事項：．．．九、人民入出境許可、入出境．．．。」「本署得設入出境管理局．．．。」而「內政部警政署入出境管理局隸屬於內政部警政署，掌理本國人民入出境有關事宜。」復為內政部警政署入出境管理局暫行組織規程第 1 條所明定。由上規定可知，有關人民入出國管理事宜，係由內政部警政署入出境管理局（下稱入出境管理局）掌理，其規範之法律為入出國及移民法，如入出國及移民法未規定者，適用其他有關法律之規定。又「憲法第 10 條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制必須符合憲法第 23 條所定必要之程度，並以法律定之」，司法院釋字第 454 號解釋甚詳。而人民因涉有犯罪嫌疑，具備法律規定之要件予以限制住居者，在偵查中屬於檢察官之權限，刑事訴訟法第 228 條規定甚明；禁止出國，乃限制住居之範疇，故入出國及移民法第 6條第 1 項第 5 款規定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者，主管機關入出境管理局應不予許可或禁止其出國，所指「權責機關」，在偵查中，自指檢察官無疑。參酌法務部調查局權責，依法務部調查局組織條例第 2 條第 1 項規定係「掌理有關危害國家安全與違反國家利益之調查、保防事項」，同條例第 23 條、第 25 條並依序規定：「（第 1 項）本局局長、副局長及主管業務單位薦任職以上人員，於執行犯罪調查職務時，分別視同刑事訟訴法第 229 條之司法警察官。（第 2 項）本局所屬省（市）縣（市）調查、保防機構主管及主辦業務之薦任職以上人員，於執行犯罪調查職務時，分別視同刑事訴訟法第 229 條、第 230 條之司法警察官。（第 3 項）本局委任職人員，負有特定調查、保防任務者，於執行犯罪調查職務時，視同刑事訴訟法第 231條之司法警察。」「本局人員執行職務，涉及人民權益時，應依有關法律辦理」益明。從而，入出境管理局於受理依行為時入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5款規定通知禁止涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之人民禁止出國時，自應就現行有關法律規定，審查、判斷該通知禁止犯罪嫌疑人出國者是否為權責機關，以決定應否限制該犯罪嫌疑人出國，實無疑義。查法務部調查局於偵查中並非行為時入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定之權責機關，已如上述，其以上訴人涉嫌刑法第 132 條之罪為由，以 91 年 10 月 2 日調偵工字第 09120028190 號「申請入出境管制案件查核表」密件通知被上訴人管制上訴人出 入境，被上訴人未經查明法務部調查局尚非行為時入出國及移民法第 6 條第 1項第 5 款規定之權責機關，遂以 91 年 10 月 14 日境愛卿字第 0910113713號書函通知上訴人因其涉嫌洩漏國防以外之秘密案件，尚未偵結，依法務部調查局前揭函（通知）及入出國及移民法第 6 條第 1 項第 5 款規定禁止上訴人出國，揆諸上開說明，自屬違法。原審以前揭理由，駁回上訴人之訴，亦嫌違誤，上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄；且本件事實已明，並確認被上訴人 91 年 10 月 14 日境愛卿字第 0910113713 號禁止上訴人出國之處分為違法。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第 256 條第 1 項、第 259 條第 1 款、第 98 條第 3 項前段，判決如主文。
其他資訊
中 華 民 國 94 年 12 月 8 日 第二庭審判長法 官 廖 政 雄 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 法 官 胡 國 棟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 94 年 12 月 8 日書記官 陳 盛 信
