要旨
所稱事業廢棄物之再利用並不包括中間處理，而係指直接將廢棄物再利用者而言，是以本件被上訴人若將收受之事業廢棄物經中間處理後製成土壤改良劑，該產物自非屬廢棄物之再利用，本件被上訴人之行為尚非經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範之範圍。 參考法條：事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準 第 2 條 （92.12.31）
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 94年度判字第369號上 訴 人 臺南縣環境保護局 代 表 人 李○○ 被 上訴 人 ○○實業有限公司 代 表 人 謝○○ 上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國 92 年 10 月 21 日高雄高等行政法院 92 年度訴字第 236 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人（即原審原告）在原審起訴意旨略以：被上訴人之官田廠從事土壤改良劑製造，上訴人於民國（下同）91 年 2 月 4 日接獲民眾陳情，於○○縣○○鄉○○段 86 地號至 91 之 66 地號土地上有疑似有害事業廢棄物造成污染，隨即於同日派員稽查，發現該土地上之黑色土物來源為被上訴人收受紡織業、造紙業、食品加工業之事業廢棄物（污泥）經乾燥處理後，再由被上訴人之官田廠出售予訴外人黃文玉作為土地改良之用，上訴人乃以被上訴人未經當地農業主管機關之同意，即將其收受並乾燥處理後之事業廢棄物，逕行再利用作成土壤改良劑出售作土地改良之用，違反廢棄物清理法第 39 條第 1 項暨行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第 3 條第 2 項規定，爰依同法第 52 條規定處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6,000 元，並限期 91 年 7 月 1 日前完成改善。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按被上訴人業於 89 年 11 月 28 日取得臺南縣政府核發之廢棄物場（廠）操作許可，依環保署 89 年 11 月 23 日（89）環署廢字第 0070170 號函之意旨，被上訴人自不需要申請再利用，且依該操作許可核備文件內第陸項、「成品再利用說明」，已清楚載明被上訴人製成之土壤改良劑為臺南縣政府認定符合再利用標準，可逕行利用無疑。又經濟部於 91 年1 月 25 日雖發佈「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」之命令，而觀該管理方式編號第 22、 23、24 及第 25，其廢棄物來源均記載為：「．．．在廢水二級生物處理設備產生之污泥或生產製程產生之僅含動植物性殘渣污泥」等語，足見上開條文所指之「污泥」，係指「未經處理之污泥」，而被上訴人置放於○○鄉○○段土地上者為「土壤改良劑」，並非未經處理之污泥，故應非上開命令之規範對象，審酌經濟部所以公布該再利用種類及管理方式，其目的係事業單位若將未經處理之污泥，逕行再利用時，如污泥中含有重金屬或其他有害物質，勢必造成土壤之污染，因而規定未處理之污泥再利用於土壤改良者，應經當地農業主管機關之同意。則上訴人以被上訴人未經申請再利用為由，進而認定被上訴人違法，顯然無理。何況環保署亦函覆被上訴人既已取得台南縣政府核發之廢棄物處理操作許可證，已毋庸申請再利用。再依經濟部工業局 92 年 7 月 21 日工永字第 09200291520 號函認為被上訴人並非「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」之適用規範對象，該函認為「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」雖係依據廢棄物清理法第 39 條第 2 項所訂定，但其適用對象範圍僅侷限於以經濟部為目的事業主管機關之事業所產生之廢棄物之再利用，對於再利用後製成之產品用途並無規範，被上訴人係取得臺南縣政府核發之廢棄物處理場（廠）操作許可證收受食品業等廢水處理所產生之污泥，經加工處理製成土壤改良劑，此種收受處理行為亦不受「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」之規範。另依監察院（92）院台業貳字第 0920108965 號函所檢附環保署調查案件查復結果，就本件上訴人之告發行為亦認為再利用於土壤改良者，應經當地農業主管機關同意之規定，應係指直接將廢棄物再利用於土壤改良者，而非以該廢棄物為原料製造「產品」之情形。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。 二、上訴人（即原審被告）則以：被上訴人（官田廠）雖領有工廠登記證，惟臺南縣政府核發被上訴人廢棄物處理場操作許可證僅係同意被上訴人處理廠收受事業廢棄物（污泥）之中間乾燥處理，其中間乾燥處理後之最終處理流向若為廢棄物，則應依廢棄物清理法規定辦理進廢棄物最終處理場（掩埋場）處理，若欲作為廢棄物再利用，則仍需依廢棄物清理法第 39 條第 1 項暨經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式再利用相關法令規定辦理。被上訴人傾倒於上述土地上之廢棄物，係屬公告再利用類廢棄物，其再利用類廢棄物應依經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式辦理，並應經當地農業主管機關同意始可再利用於土壤改良，然被上訴人（官田廠）對上述等廢棄物之再利用，並未經當地農業主管機關同意即臺南縣政府農業局同意，顯已違反廢棄物清理法第 39 條第 1 項暨「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」第 22 、24、25 之規定。又原環保署公告之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」，並未將「染整污泥」列入其中，故染整污泥係屬未經公告之污泥，被上訴人乾燥處理後，依照操作許可核備文件修正申請書之規定，自應提供公民營廢棄物處理廠（掩埋場）使用，今環保署公告之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」，已公告停止適用，自應依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」相關規定辦理。另查被上訴人向行政院環境保護署（下稱環保署）等機關函詢內容，僅限於其生產商品是否需受「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」規範，並不及於其從事再利用經濟部為目的事業主管機關之事業所產生之公告類廢棄物，是否應受「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」規範，該函顯違反廢棄物清理法第 39 條第 1 項之規定，應為無效。縱上所述，被上訴人違規事實明確，洵堪認定等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按經濟部事業廢棄物再利用管理辦法係依據廢棄物清理法第 39 條第 2 項所訂定，其適用對象範圍應僅侷限於以經濟部為目的事業主管機關之事業所產生之廢棄物之再利用，對於再利用後製成之產品用途並無規範。且被上訴人於 89 年 11 月 28 日取得臺南縣政府廢棄物處理場（廠）操作許可證，被上訴人之目的事業主管機關為環保署，並非經濟部乙節，為兩造所不爭執，被上訴人依臺南縣政府核發之廢棄物處理場（廠）操作許可證收受紡織業、造紙業及食品加工業等廢水處理所產生之污泥，經加工處理產製土壤改良劑，此收受處理行為並無涉上開管理辦法規定，經加工處理產製之產品（土壤改良劑）亦不受上開管理辦法規範，即屬無疑，此並有經濟部工業局 92 年 7 月 21 日工永字第 09200291520 號函影本附於本院卷足憑。次查，經濟部依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第 3 條第 2 項規定」，於 91 年 1月 25 日經工字第 09104602060 號公告「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」，觀諸上開內容第 22 （食品加工污泥再利用管理方式）及第 24 （漿紙污泥再利用管理方式）等規定內容中，有關「事業廢棄物再利用於土壤改良者，應經當地農業主管機關同意」之規定，應係指直接將事業廢棄物再利用於土壤改良者，而非以該事業廢棄物為原料製造產品之情形，然本件被上訴人官田廠係以「土壤改良劑」為產品，此有被上訴人工廠登記證內容及被上訴人操作許可核備文件申請書定稿本文件內容可資佐證，準此，本件被上訴人之系爭行為尚非屬依該公告規定應經農業主管機關同意之情形等情，亦經環保署以 92 年 9 月 10日環署廢字第 0920045680 號函復監察院並檢附監察院監察業務處調查案件查復結果影本附於本院卷可考。末查，有關廢棄物處理機構是否適用經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式之規範疑義，業經環保署 91 年 8 月 20 日以環署廢字第 0910056943 號函釋敘明在案，被上訴人既為廢棄物處理機構，自不適用上述「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」之規範，是上訴人辯稱：被上訴人再利用廢棄物，應依經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式辦理云云，亦屬無據。綜上所述，本件上訴人以被上訴人違反廢棄物清理法第 39 條第 1 項之規定，依同法第 52 條規定科處罰鍰 6,000 元，並限期改善，其認事用法尚有未洽，訴願決定未予糾正，遽予維持，亦有可議，被上訴人執此指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分均予撤銷等由。資為判斷之論據。 四、本院按：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28 條、第 41 條之限制。」、「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第 28 條第 1 項、第 31 條第 1 項、第 4 項、第 34 條、第 36 條第 1項、第 39 條第 1 項規定或依第 29 條第 2 項所定管理辦法者，處新臺幣 6千元以上 3 萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」固分別為廢棄物清理法第 39 條第 1 項、第 52 條所定。惟按「本辦法所稱之事業係指本法第 2 條第 4 項以經濟部為目的事業主管機關之事業。」、「本辦法所稱再利用係指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生地、填土（地）或經本部認定之用途行為。」分別為行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第 2 條第 1 項、第 2 項所明定。故必須以經濟部為目的事業主管機關之事業，始有經濟部事業廢棄物再利用管理辦法之適用。本件被上訴人為廢棄物處理機構，其官田廠則為中間處理場，並經臺南縣政府核發之廢棄物場（廠）操作許可，依廢棄物清理法第 41 條第 1 項規定，其目的事業主管機關在中央為環保署，在地方為直轄市或縣（市）政府，並非以經濟部為其目的主管機關之事業，揆諸上開說明，應無前述辦法之適用。次查依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第 2 條第 3 款第 3目所定，再利用係指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。足見所稱事業廢棄物之再利用並不包括中間處理，而係指直接將廢棄物再利用者而言，是以本件被上訴人若將收受之事業廢棄物經中間處理後製成土壤改良劑，該產物自非屬廢棄物之再利用，本件被上訴人之行為尚非經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範之範圍。又查被上訴人依臺南縣政府核發之廢棄物處理場（廠）操作許可證收受紡織業、造紙業及食品加工業等廢水處理所產生之污泥，經加工處理產製土壤改良劑，此收受處理行為並無涉上開管理辦法規定，經加工處理產製之產品（土壤改良劑）亦不受上開管理辦法規範，此並有經濟部工業局 92 年 7 月 21 日工永字第 092 00291520 號函為憑。另查經濟部依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第 3 條第 2 項規定」，於 91 年 1 月 25 日經工字第 091 04602060 號公告「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」，有關「事業廢棄物再利用於土壤改良者，應經當地農業主管機關同意」之規定，應係指直接將事業廢棄物再利用於土壤改良者，而非以該事業廢棄物為原料製造產品之情形。至本件被上訴人官田廠係以「土壤改良劑」為產品，此有被上訴人工廠登記證內容及被上訴人操作許可核備文件申請書定稿本文件內容可資佐證，準此，本件被上訴人之被告發行為尚非屬依該公告規定應經農業主管機關同意之情形等情，亦經環保署以 92 年 9 月 10 日環署廢字第 0920045680 號函復監察院並檢附監察院監察業務處調查案件查復結果文件可考。基此，原判決撤銷原決定及原處分，並已詳述其所憑之依據及認定之理由，尚無不適用法規或理由不備之違誤，亦難謂有未盡職權調查之情事。又查事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第 17 條第 1 項本文，亦明文規定下列事業廢棄物除再利用者及中央主管機關另有規定外，應先經中間處理，由此規定可知所謂再利用並不包括中間處理。末查被上訴人雖領有廢棄物處理場操作許可證，惟其廢棄物處理場操作許可核備文件中明確指出上訴人對於公告類廢棄物（污泥）依廢棄物公告再利用相關規定辦理，非公告類廢棄物（污泥）則經乾燥處理後提供廢棄物處理場（掩埋場）使用，上訴人以被上訴人未依聲請文件內容及許可事項營運，先予以廢止其操作許可，嗣上訴人自行撤銷該處分，改以處罰鍰 6 千元，此亦有環保署函復監察委員調查報告書之記載可憑。是以上訴人對被上訴人未依許可事項營運之違章行為，已另案處罰。被上訴人將其收受事業廢棄物污泥，經中間乾燥處理後未送掩埋場而另行販售，難認係再利用行為而另有廢棄物處理法第 39 條第 1 項、第 52 條之適用。上訴意旨除執與起訴意旨相同之論旨外，猶以：被上訴人既屬一事業廢棄物之再利用機構，依工廠管理輔導辦法第 2 條、第 3 條規定，其中央目的事業主管機關應為經濟部，故本案應有「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」及「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」之適用。又「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」就「事業廢棄物於再利用前之中間處理」乙節並未另為規定，因此以經濟部為中央目的事業主管機關之事業所產生之事業廢棄物之再利用，應依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第 2 條第 3 項及第17 條規定，於再利用前先為中間處理，故「再利用機構將事業廢棄物先經中間處理後始進行再利用之案型」亦有其適用，原判決以被上訴人非屬經濟部為目的事業主管機關之事業，不適用前引之辦法，自有不適用法規、判決不備理由或理由矛盾之違法等語。徵諸上揭說明殊無可採據。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予撤銷，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第 255 條第 1 項、第 98 條第3 項前段，判決如主文。
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