要旨
法律之解釋，除就其文義為解釋外，於不違背法條文義及論理法則之情形，應斟酌法令規範之目的予以解釋，以符合立法意旨，此即所謂「目的論解釋」。政府採購法係以確保採購公正為目的，為防止廠商規避相關規定，乃基於「目的論解釋」，將政府採購法第 15 條第 4 項之「廠商」，解釋為包括「協力廠商」在內，不違背該法文意及論理法則，符合該法之立法意旨。
案由
最高行政法院判決 94年度判字第00795號上 訴 人 ○○營造股份有限公司 代 表 人 丙○○ 被 上訴 人 行政院公共工程委員會 代 表 人 甲○○ 參 加 人 ○○營造股份有限公司 代 表 人 乙○○ 上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國92年10月23日臺北高等行政法院92年度訴字第1343號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件招標機關即交通部高雄港務局（下稱招標機關）辦理之「高雄港、號碼頭改建工程」採購案（下稱系爭採購），於91年9 月27日公開招標，決標方式採最有利標分資格標與決標兩階段進行評選，同年11月4 日決標評選結果上訴人得標，參加人為第二名廠商。參加人不服，提出異議，經招標機關函復異議處理結果，未獲置理。參加人向被上訴人申訴，請求撤銷本件決標，暫停其他採購程序，並將本件決標予參加人。被上訴人審議結果，認財團法人中華顧問工程司（下稱中華顧問工程司）擔任上訴人之協辦廠商，已違反政府採購法第15條第4 項以及同法第50條第1 項之規定，遂以92 年3月19日訴91514 號採購申訴審議判斷（下稱原審議判斷）將原異議處理結果撤銷，上訴人不服，循序提起行政訴訟。 二、上訴人起訴主張： (一)依 被上訴人89年9 月29日工程企字第000 00000 號函對於辦理統包技術服務專案管理等執行疑義說明四：「採最有利標決標者若發生本法（即政府採購法）第50 條 第2 項之情形，本法並無由次最有利標廠商遞補得標之規定」。是本件訴訟結果，縱被上訴人獲得勝訴判決，充其量參加人僅有再次參加投標之機會，是否能獲得決標，仍不可預料，而非由參加人遞補為最有利標之廠商，是參加人僅有事實上之利害關係，並無法律上之利害關係。且參加人之權利或法律上利益，並不因撤銷訴訟之結果而受損害，聲請參加本件訴訟，不符合參加訴訟之要件，不應准許。(二)訴 外人黃○○雖於90年7 月16日接任招標機關局長，惟係於91年12 月30 日始擔任中華顧問工程司之常務董事，在此之前均未在該工程司擔任任何職務，此有法人登記證書足憑。原審議判斷認為系爭採購之招標違反政府採購法第15條第4 項以及同法第50條第1 項第2 款之規定，顯然違背法令。 (三)被 上訴人雖提出中華顧問工程司董事名冊乙件，主張黃○○於91年9 月7日 起即擔任中華顧問工程司之常務董事云云。惟：⒈其未依民法第61條第1 項第6 款辦理變更登記，遲至91年12月30日才辦理變更登記，依民法第31條之規定，自不得對抗上訴人，原審議判斷漏未斟酌民法第31條之規定，顯有違誤。⒉依民法第27條第2 項前後段分別規定之意旨，法人設有董事數人者，各董事均得代表法人，係指章程並無規定時才有其適用。如章程另有規定，則自應優先適用章程之規定。⒊中華顧問工程司之捐助章程第5 條規定，「本工程司設董事15人至17人組織董事會，並由董事互推一人為董事長，對外代表本工程司與綜理董事會一切事務。」是中華顧問工程司自無民法第27條第2 項前段之適用，而應適用同條項後段之規定，依章程之特別規定，以董事長為其代表人，而非常務董事。⒋系爭採購招標決標時，中華顧問工程司之董事長為許瑞峰，並非黃○○，且法人登記證書代表法人之董事，亦載明為許瑞峰，足見原審議判斷認定黃○○為中華顧問工程司之代表人，與事實不符。⒌民法第27條及第61條所稱法人之代表人與政府採購法第15條第4 項所稱廠商之負責人，其意義應屬相同，黃○○既非中華顧問工程司之代表人，則亦非屬政府採購法第15條第4 項所稱廠商即本件中華顧問工程司之負責人。 (四)被 上訴人主張黃清藤係擔任中華顧問工程司之常務董事，可類推適用公司法第8 條關於負責人之規定，中華顧問工程司自應迴避系爭採購云云。惟公司法第1 條規定，本法所稱公司，謂以營利為目的，依照本法組織登記成立之社團法人，中華顧問工程司係財團法人而非社團法人，無類推適用公司法第8 條之餘地。且政府採購法第15條第4 項之廠商，應係指投標廠商而言，並不包括協辦廠商在內，被上訴人將其擴張解釋包括協辦廠商在內，顯無法律依據。查中華顧問工程司係由行政院經濟建設委員會、交通部、郵政總局、電信總局、民用航空局、台灣鐵路管理局、交通部公路局、基隆港務局、招標機關、內政部營建署、臺北市政府工務局、中國工程師學會等機關團體之捐助而設立，中華顧問工程司之董事，亦由該捐助人之代表人兼任之，其設立之目的為「發揮我國專門人才之技術知識，促進交通建設、改進工程技術、協助國內外之經濟發展為目的。」此有捐助章程可按，因此如果限制中華顧問工程司作為上訴人公司之協辦廠商，參加投標，反而不利於公平競爭或公共利益，甚為明顯，為此請求撤銷原審議判斷等語。 被上訴人則以： (一)按 財團法人與董事間係屬委任關係，董事之職務自聘任時起即生效力，與是否登記並無關聯，且黃○○確係於91年9 月7 日起即擔任中華顧問工程司常務董事職務，而本件係於91年11月方進行決標，故黃○○於系爭採購進行決標時，確係擔任中華顧問工程司常務董事職務。(二)復 按「機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避。」「廠商或其負責人與機關首長有第2 項之情形者，不得參與該機關之採購。」「投標廠商有下列情形之一，經機關開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不予決標於該廠商：．．．二投標文件內容不符合招標文件之規定。」政府採購法第15條第2 、4 項、第50條第1 項第2 款定有明文。又民法未就財團法人之「負責人」加以規定，僅有對「代表人」加以規定，故關於其「負責人」之定義，自應類推適用公司法第8 條。黃○○係擔任中華顧問工程司之常務「董事」，則類推適用結果認其確屬中華顧問工程司之「負責人」，中華顧問工程司自應迴避系爭採購。 (三)上 訴人雖稱中華顧問工程司僅係協辦廠商，非得標廠商本身，故不該當政府採購法第15條第4 項之要件云云。 惟為防止廠商規避相關規定，應將前揭政府採購法第15條第4 項之「廠商」，解釋為包括「協辦廠商」在內，始能貫徹該法確保採購公正之立法意旨。另被上訴人於92年1 月6 日工程企字第00000000000 號函業已指明，因招標機關首長黃○○擔任中華顧問工程司之常務董事，並非根據中央法規標準法第2 條所定之法律以及第3 條所定之命令兼任，故尚無得依政府採購法第15條第4 項規定，通案免除利益迴避規範之情事；而系爭採購亦未根據該項規定報請主管機關進行個案免除。是上訴人所稱黃○○因係以招標機關局長身分擔任中華顧問工程司常務董事，故無得據以禁止中華顧問工程司參與投標云云，實無可採。況參諸本件招標文件「投標須知補充說明」第9 項第5 款，亦規定廠商或其負責人「與本局首長．．．係本人或配偶或三親等以內血親，或同居共財之親屬者」不得作為協辦廠商，亦已違背政府採購法第50條第1 項第2款 之規定。 (四)本 件招標機關之原異議處理結果經被上訴人撤銷後，招標機關已通知上訴人撤銷決標，並重行辦理招標等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)黃 ○○擔任中華顧問工程司第12屆常務董事之任期為自91年9 月 7日起至94年9 月6 日止，有中華顧問工程司第12屆董事名冊附卷可稽。而財團法人與董事間係屬委任關係，董事之職務自聘任時起即生效力，故是否擔任董事職位，與是否登記並無關聯。且民法第31條關於法人設立登記後變更事項之登記係採對抗主義，變更事項登記與否，僅係對抗第三人之要件而已，並非生效要件。則黃○○擔任中華顧問工程司常務董事之任期既自91年9 月7 日起算，可以確認。上訴人主張中華顧問工程司常務董事之變更登記日期為91年12月30日，招標機關於91 年10 至11月間辦理招標時，黃○○非屬上訴人之協辦廠商中華顧問工程司之常務董事云云，委無可採。 (二)民 法並未就財團法人之「負責人」予以規定，僅對「代表人」加以規定，因此，關於「負責人」之定義，自應類推適用公司法對「負責人」之定義。按公司法第8 條規定：「本法所稱公司負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。」因財團法人並無「股東」之概念及類似職稱，且黃○○係擔任中華顧問工程司之常務「董事」，自可類推公司法第8 條關於「負責人」之規定，認黃○○確屬中華顧問工程司之「負責人」，中華顧問工程司自應迴避系爭採購，原審議判斷依法實無違誤。 (三)上訴 人雖稱中華顧問工程司雖屬上訴人之協辦廠商，而非得標廠商本身，故不該當政府採購法第15條第4 項之要件云云。 然為貫徹政府採購法確保採購公正之目的，防止廠商規避相關規定，應將前揭政府採購法第15條第4 項之「廠商」，解釋為包括「協辦廠商」在內，始能貫徹前揭確保採購公正之立法意旨。況參諸系爭招標文件「投標須知補充說明」第 9項第5 款，亦規定廠商或其負責人「與本局首長．．．係本人或配偶或三親等以內血親，或同居共財之親屬者」不得作為協辦廠商，黃○○之行為，顯已違背政府採購法第50條第1 項第2 款之規定。從而，上訴人主張黃○○因係以招標機關局長身分擔任中華顧問工程司常務董事，故無得據以禁止中華顧問工程司參與投標云云，實無可採。 (四)另 查系爭採購，招標機關之原異議處理結果經被上訴人撤銷後，招標機關已於92年6 月6 日以高港工事字第0000000000號函通知上訴人撤銷決標，並重行辦理招標，有該函影本附卷可稽，故原審議判斷是否撤銷，對於上訴人已不生任何利益等由，駁回上訴人原審之訴。 四、上訴意旨復執前詞，並主張： (一)原 判決就財團法人負責人類推適用公司法第8 條，認定本件招標機關首長黃○○為中華顧問工程司之負責人，惟類推適用須以性質類似為前提，財團法人與以營利為目的之公司性質迥異，故財團法人負責人之定義實應依民法及財團法人章程之規定以為決定，無由得類推適用公司法第8 條之理，原審置前揭性質迥異不顧，未說明何以不採上訴人見解之理由，有類推適用法規不當、理由不備之違法。 (二)原 判決任意擴張解釋政府採購法第15條第4 項規定之廠商係包括協辦廠商，有錯誤適用該法條及違反法律保留原則。 (三)上 訴人於91年10月參與系爭採購之投標時，為確認符合投標須知之規定，曾查詢中華顧問工程司之法人登記證書並信賴之，經確認無利益衝突始邀請其擔任協辦廠商；且中華顧問工程司亦從未揭露招標機關首長黃○○已於91年9 月7 日起擔任該工程司之常務董事；甚者，招標機關於評選時亦從未就其首長擔任該工程司董事乙事有何表示，故上訴人為信賴前揭法人登記之善意第三人，應受信賴利益之保護。請求廢棄原判決並將原審議判斷撤銷等語。 五、本院按： (一)「 機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避。」「廠商或其負責人與機關首長有第2 項之情形者，不得參與該機關之採購。」政府採購法第15條第2 項、第4 項定有明文。又法律之解釋，除就其文義為解釋外，於不違背法條文義及論理法則之情形，應斟酌法令規範之目的予以解釋，以符合立法意旨，此即所謂「目的論解釋」。本件原審斟酌政府採購法係以確保採購公正為目的，為防止廠商規避相關規定，乃基於「目的論解釋」，將政府採購法第15條第4 項之「廠商」，解釋為包括「協力廠商」在內，不違背該法文意及論理法則，符合該法之立法意旨，上訴人主張原判決違反法律保留原則云云，尚非可採。 (二)中 華顧問工程司為上訴人之協辦廠商，此為上訴人所不爭執，並為原審所確定之事實，本件招標機關首長為黃清籐，黃清籐並為中華顧問工程司第12屆常務董事，任期自91年9 月7 日起至94年9 月6 日止，招標機關於91年10至11月間辦理招標，黃○○仍屬上訴人之協辦廠商中華顧問工程司之常務董事，雖當時中華顧問工程司尚未就此辦理變更登記，然民法第31條規定：「法人登記後，有應登記之事項，而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」所謂「不得對抗第三人」，乃指第三人依據登記情形為基礎而與該法人間之法律行為，法人不得與之對抗，以保護第三人之利益而言，本件中華顧問工程司於系爭採購為上訴人之協力廠商，上訴人並不爭執其作為協力廠商之效力，自無所謂對抗可言，上訴人主張其有信賴保護之適用，仍非有據。 (三)中 華顧問工程司捐助章程第5 條規定：「本工程司設董事15至17人組織董事會，負責保管基金，制訂業務方針，審核業務計畫及收支預算，任免主管人員，並監督指導經理部門推進業務，並由董事 1人互推1 人為董事長對外代表本工程司與綜理董事會一切事務。另得推1 人為副董事長輔助之，復由董事互推常務董事3 人，連同董事長、副董事長2 人為當然常務董事共5 人，組織常務董事會，平時代表董事會執行任務。」顯見該工程司內部負責財務審核、人事任免及業務決策之權力機關乃董事會，並非董事長。參諸公司法第220 條：「公司業務之執行，除本法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之」之規定，足見兩者之決策中心均在於董事會，其權力結構相似，因此，原判決類推適用公司法第8 條之規定，認中華顧問工程司之董事即為該工程司之負責人，自無不合。上訴人主張原判決類推適用公司法第8 條之規定，為適用法規不當云云，亦非有據。 (四)中 華顧問工程司擔任上訴人之協辦廠商，既與政府採購法第15條第4 項以及同法第50條第1 項之規定相違，被上訴人審議結果，將原異議處理結果撤銷，即無不合，從而，原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255 條第1 項、第98條第3 項前段，判決如主文。
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