最高行政法院 94 年度判字第 847 號

要旨

被上訴人所傾倒之廢棄物已混雜無從分辨，自宜由上訴人依同條第一項規定一併代為清除處理，再依被上訴人傾倒與事後清運車次之比例求償費用，較能有效達成維護環境免於被污染之目的，惟其仍執意令被上訴人清除，並一味的開單按日處罰難以獨力有效清除所傾倒廢棄物之被上訴人，自非有助於目的之達成，及選擇對人民權益損害最少之方法，並不符合法規授權之目的。 參考法條：廢棄物清理法 第 34 條（89.01.19）

案由

最 高 行 政 法 院 判 決 上 訴 人 臺中縣龍井鄉公所 代 表 人 林○○ 被 上訴 人 ○○五金鑄造廠股份有限公司 代 表 人 陳○○ 上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國 92 年 12 月 10 日臺中高等行政法院 92 年度訴更一字第 20 號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理由

一、緣被上訴人所屬員工陳○○於民國（下同）八十八年四月二十六日十八時，駕駛被上訴人所有車號ＳＣ─○○○號貨車載運被上訴人鑄造廠廢砂事業廢棄物，傾倒於台中縣龍井鄉○○段第一六九四、第一六九四之一、第一六九四之二、第一六九四之三地號等土地上，為台中縣環境保護局及台中縣警察局龍津派出所員警當場查獲，經台中縣環境保護局以八十八年五月五日八八環一字第二六九五九號函告發被上訴人違反廢棄物清理法第十五條之規定，移由上訴人依同法第二十四條處以新台幣（下同）六千元罰鍰，被上訴人對之並無不服，且已於八十八年五月二十六日繳納完畢。惟因被上訴人先前所傾倒之事業廢棄物尚未清除，上訴人遂以八十八年九月十八日八八龍鄉清字第○一五八四二號函請被上訴人於文到一個月內（即八十八年十月二十四日前）清除完畢，屆時若未清除，將依廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定連續處罰。因被上訴人未於限期屆滿前清除該廢棄物，上訴人即於九十年五月二十五日開立九十清字第一二四號至第二一五號處分通知單，按日自九十年三月一日至同年五月三十一日止，連續處以每張六千元之罰鍰，共九十二張，合計五十五萬二千元，並以九十年六月五日九○龍鄉清字第一○三九三號函檢送該等九十二張處分通知書請被上訴人繳納。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。於訴訟中，被上訴人因不服上訴人復依同上事實所為之按日連續處罰，即上訴人以九十年九月六日九○龍鄉清字第一六八五七號函檢送，九十年八月十日及同年八月十五日依序開立九十龍鄉清字第三○八至三六八及三六九至三九九號處分通知單，按日自九十年六月一日至同年八月三十一日止，連續處以每張六千元之罰鍰，共九十二張，金額共計五十五萬二千元，經提起訴願後，亦遭決定駁回，乃為訴之追加。經原審法院准予追加，並以九十年訴字第一四八三號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起上訴，經本院以九十二年判字第七○九號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理結果，仍為撤銷訴願決定及原處分之判決，上訴人不服，提起上訴。 二、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人之員工陳○○傾倒廢棄物於台中縣龍井鄉○○段第一六九四、第一六九四之一、第一六九四之二、第一六九四之三地號等四筆土地上，確係經地主林裕義及周憲民等人之同意，故陳○○之傾倒行為在主觀上，當無民法上所指之「故意」或「過失」情事。且地主當時會同陳○○傾倒廢棄物，無非在環境保護局人員之授意下，為取得證據，而叫陳○○傾倒廢棄物於該地，此情事當亦符合所謂「陷害教唆」之情事，則對此所生之行政上之效果，實不應由被上訴人承擔。再者，行政機關本有制止民眾違反行政法上禁止行為之義務，但上訴人於本件竟教人傾倒而為違反法令之行為，致生不法之效果，則上訴人自身已不適法，仍予被上訴人處罰，顯屬不當；被上訴人事後應上訴人要求欲清運所傾倒之廢棄物，因地主設置路障，反對被上訴人入內清運，經被上訴人發函上訴人及土地所有權人，請求地主配合清運，卻仍遭地主反對，事後不得已之下尚於八十九年五月間具狀聲請假處分請求入內清運該廢棄物（惟嗣後發現原傾倒之土地業已整平，已無可供清運之物，故於同年七月十一日撤回聲請），足見被上訴人確有清除之誠意。又上訴人不顧被上訴人清運當初陳○○所傾倒之一車數量，竟強要被上訴人全數予以清運，則上訴人處分被上訴人時，理應斟酌被上訴人有無清運之能力及條件。倘若地主一再堅拒被上訴人派員清運之情況下，仍要被上訴人受連續處罰之行政處分責任，對被上訴人真是情何以堪；系爭廢棄物可能為他人清除整平，以致於現在該堆廢棄物已不復存在，此有相關民事案件（即台灣台中地方法院九十年度重訴字第四五一號）「廢棄物清除費用鑑定作業、初期鑑定成果報告書」在卷供參。而上訴人其據為原處分所依據之現場照片，其內，並未見有如八十八年四月間取締當時所攝之廢棄物相同土堆，多為一般家庭廢棄物或建築廢土等，故果真上訴人主張系爭廢棄物（即陳○○所傾倒之爐渣）業已混同在原處分所附照片中之垃圾內，則上訴人為使行政處分得能確定受處分人之義務範圍，俾利遵辦，本應有提出具體事證之必要，諸如取樣化驗其上尚有屬於該批爐渣之物質，以昭公信或是指出爐渣擴散之平面範圍是延展至上開土地之何處，俾受處分人得以明瞭其義務所在。但上訴人捨此不為，僅取現場一角之照片（是否即當初傾倒之處），亦未詳究照片上之廢棄物是否為原先取締時所見之廢棄物，即驟論被上訴人未清除（即違法狀態尚存在），猶有甚者，究竟被上訴人應承擔之清除範圍是否即係伊照片所示範圍或係及於全部四筆土地，原處分亦未指明，核此，亦難教人履行，故原處分其之不當及不妥，可見一斑。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。 三、上訴人則以：被上訴人稱陳○○傾倒廢棄物於前開土地上，確係經地主林裕義、周憲民之同意，當無民法上所指之故意或過失情事。惟被上訴人營運所產生之事業廢棄物，理應妥善處理，免為公害豈有不知道理，被上訴人貪圖一時之便，擅自隨意尋找傾倒地點傾倒，即有主觀上之故意行為；本案是依據八十八年四月二十六日人民陳情事件，台中縣環境保護局會同警員到達現場查獲，被上訴人認台灣台中地方法院檢察署偵訊筆錄林裕義（八十八年七月十五日）答：「環保局人員說有倒下去才有證據，對方就倒了」等詞，而將此責推卸給予執法者，授意始犯行，實不合常理，林裕義說詞並非環保局人員指示陳○○傾倒的事實，也未舉證環保局何人所言？被上訴人認環保局人員執法不當，被上訴人以此作為推卸責任之詞，實有未當；被上訴人棄置地點，其入口之路障，放置於私有土地上，理應被上訴人自行與該地權利人協調進入清運為適當，被上訴人傾倒之廢棄物於該處，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨，非如被上訴人所稱該廢棄物已不存在，被上訴人以此辯稱，實為不足採信；廢棄物清理法第三十四條係對一般廢棄物所為規定，不適用被上訴人所傾倒之事業廢棄物；有關系爭事業廢棄物由被上訴人自行清理，有無事實上之困難？本案遭稽查取締處分，並於八十八年九月十八日八八龍鄉清字第一五八四二號函知被上訴人限期文到一個月內（即八十八年十月廿四日前）清除完成，被上訴人視法無睹，任其清除時間延滯，而未予適當清除處理，其拖延至今有三年時間，且事業廢棄物是被上訴人公司所產生，應可自行分辨，如被上訴人有心要清理，早就可清除處理，又何拖延時日，此責任理應由被上訴人自行承擔，何來推卸責任之情、事，又將該責任加諸於政府機關身上，實未有公平，倘若事業廢棄物產生均以此模式到處任意傾倒，政府主管機關又有多少人力及財源去一一清除，上訴人依行政裁量對被上訴人裁罰，督促改善，否則按日處罰，直接迅速處理，孰料被上訴人不予理會，捨棄改善途逕，任其遭受處罰，反而提起訴願，行政訴訟救濟，依被上訴人擅自非法傾倒事業廢棄物之事實，應予適當之處罰。另按八十八年四月二十六日所照照片可確認是被上訴人所傾倒之廢棄物無誤。依限期改善最後期限屆至，上訴人於八十八年十月二十六、二十九、三十日前往現場拍照取證，現場又被另外建築廢棄物覆蓋上去之情形。惟有被上訴人有承認傾倒之事實，並且未有具體提出清除改善計畫，上訴人認定被上訴人沒有清除改善跡象，以致對被上訴人按日處罰六千元等語，資為抗辯。 四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：（一）按行為時（八十八年七月十四日修正公布）廢棄物清理法總則第一條明定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法」；其後於第二條規定廢棄物之種類分為「一般廢棄物」與「事業廢棄物」；次規定指定清除地區之定義「謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區」（第三條）；次規定主管機關「在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府」（第四條）；復次規定執行機關，於第五條（第一項）規定「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」次後於第二章及第三章依序規定「一般廢棄物之清理」、「事業廢棄物之清理」；於第四章規定「公、民營廢棄物清除、處理機構之管理」；第五章規定獎懲；最後於第六章「附則」第三十四條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理之；受託之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理廢棄物時，不受其許可或核備清除、處理項目或數量之限制。」第三十四條之一規定：「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民得以該主管機關為上訴人，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。行政法院為前項判決時，得依職權判命上訴人機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對有效清除、處理廢棄物有具體貢獻之被上訴人。第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關定之。」由上廢棄物清理法整體條文觀之，本法賦予政府機關及人民全體共同改善環境衛生，維護國民健康之責。凡有關廢棄物之清除、處理均應依本法之規定為之，如人民或事業機構等違反本法相關規定，並應予以處罰。其中首揭第二十四條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第三十四條第一項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。九十年一月一日施行之行政程序法第七條及第十條即依次規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定。否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第四條第二項參照）。（二）本件被上訴人員工陳○○於八十八年四月二十六日，駕駛被上訴人所有車號ＳＣ─○○○號貨車載運被上訴人鑄造廠廢砂事業廢棄物傾倒於系爭土地上者僅當次一車，為兩造所不爭。而被上訴人員工陳○○傾倒系爭廢棄物後，該土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在被上訴人傾倒之鑄造廠廢砂事業廢棄物上。至八十八年十月二十六日及十月三十日上訴人到現場勘驗時，該地上已堆置有大量之營造業廢棄物，其範圍更廣、體積更大、數量更多，污染情形更嚴重，此時上訴人如命被上訴人改善清除系爭一車之鑄造廠廢砂事業廢棄物，除需投入甚多之人力、物力外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害。迄至九十年五月二十五日及九十年八月十日上訴人開立前揭按日處罰通知單時，上訴人九十年六月一日與九十年八月三十一日至現場勘查時，現場地面更長滿青草，並有一攤積水，廢棄物多埋在地下或水下，欲瞭解廢棄物之位置及種類，必須依賴鑽探或開挖才能確定，及利於清除工作之進行。且上訴人亦自認被上訴人傾倒之廢棄物該處，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨屬實。綜上情形，上訴人於行使裁量權時，未審酌上情，執意由被上訴人清除，並一再開立按日處罰通知單，處以每日六千元之罰鍰，以上罰鍰計一百八十四張、一百十萬四千元，其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例，揆諸上開說明，上訴人所欲達成之行政目的，有違前述比例原則，已有違誤。又前揭廢棄物清理法第三十四條第一項既規定「不依規定清除、處理之廢棄物」等語，自指同法第二條所稱之廢棄物即「一般廢棄物」及「事業廢棄物」而言（上訴人主張本條係對一般廢棄物所做規定，不適用被上訴人所傾倒之事業廢棄物云云，並無可採），上訴人為系爭處分時，復未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，適時適用廢棄物清理法第三十四條之規定，儘速清除處理，以改善環境衛生，維護國民健康，而任令現場環境更加污染惡化，一味的開單按日處罰無法單獨有效清除傾倒廢棄物之被上訴人，不依義務以完成裁量，其所為處分，亦有權力濫用之違法。 五、本件上訴意旨略謂：被上訴人違反廢棄物之清除或處理方法及設施，將所產生之事業廢棄物隨意傾倒在訴外人林裕義等人共有系爭土地之行為，已有違反廢棄物清理法第十五條及同法第三十四條等規定，上訴人以被上訴人為事業廢棄物之製造者，未依廢棄物清理法第十五條規定將事業廢棄物之清除及處理方法及設施，按中央主管機關訂定「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」處理，而依同法第二十四條規定通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰，上訴人所為之處分，本未違法。原審誤認上訴人祇要求被上訴人將傾倒之一車鑄造廠廢砂應予清除而未清除即為處分併按日處罰，然上訴人除可依第三十四條要求清除外，上訴人尚可依第十五條、二十四條處分被上訴人限期改善其清除或處理事業廢棄物之方法及設施，其目的乃防範將來被上訴人再行到處傾倒鑄造廠廢砂。原判決以上訴人之行政裁量權已違反比例原則，為非依義務以完成裁量，自為違法云云，惟行政裁量權乃行政機關本於法律規定所為，亦為本於行政權作用而來，而本件適用廢棄物清理法第二十四條之規定或同法三十四條之規定，自為行政機關之職權，依憲法五權分立原則，司法權自不應侵害行政權，且被上訴人於受通知依廢棄物清理法第二十四條規定為清除，當時並無不能清除之情，而被上訴人竟不予清除，上訴人不得已乃按日處罰，目的即在督促其依法清除，以免造成環境更不利之污染，惟被上訴人不理不睬，而致日後他人再於其上倒置廢棄物，其再以該理由辯稱無法清除，更以此指稱上訴人之處罰違反「比例原則」為不當，殊不可採。是原判決認上訴人應依廢棄物清理法第三十四條處理，而不能依同法第十五條及第二十四條規定裁罰云云，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。請求廢棄原判決，並駁回被上訴人之訴等語。 六、本院查： （一）「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第 4 條第 1 項、第 2 項、第 201 條分別定有明文。足見行政機關依裁量權所為之行政處分，是否有逾越權限或濫用權力，須接受司法機關之審查，上訴意旨主張行政裁量權乃行政機關之職權，依憲法五權分立原則，司法權自不應侵害行政權云云，容有誤會。 （二）次按行為時廢棄物清理法第二十四條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質，此與行政秩序罰之作用係在對於過去違反行政法上作為或不作為義務者加以非難責罰，迥然不同。上訴意旨以被上訴人於受通知依廢棄物清理法第二十四條規定為清除，當時並無不能清除之情，而被上訴人竟不予清除云云，作為其按日加以處罰之論據，容有未洽。 （三）況被上訴人於收受上訴人限令其於一個月內清除之處分後，已向上訴人陳報「本公司前往清除棄置之廢棄物時，因該處已設置路障，致本公司車輛無法進入，請貴所相關單位排除路障以便前往處理」，此有被上訴人致上訴人之存證信函暨收件回執附原審卷足稽。被上訴人亦曾向台灣台中地方法院聲請假處分，命相對人林裕義、周憲民於其所有坐落台中縣龍井鄉○○段一六九四、一六九四之一及之二等地號土地上，不得設置圍欄等設施，並不得有妨礙被上訴人派員清運所傾倒之爐渣廢棄物之行為，此亦有被上訴人所提民事聲請狀在原審卷可憑。證人即地主林裕義於原審另案訊問時亦陳稱前述土地有圍起之事實（89年訴字第 386 號），足證被上訴人於執行清除其所傾倒之爐渣廢棄物時，確曾遭地主之阻撓。又本件被上訴人員工陳○○於八十八年四月二十六日，駕駛被上訴人所有車號ＳＣ─○○○號貨車載運鑄造廠事業廢棄物傾倒於系爭土地上者僅當次一車，既為兩造所不爭，並有當日拍照之現場相片附卷可稽。而被上訴人員工陳○○傾倒系爭廢棄物後，該土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在被上訴人傾倒之鑄造廠廢砂事業廢棄物上，所有之廢棄物已混雜無法分辨，亦據上訴人訴訟代理人於原審行準備程序時陳述屬實。且上訴人於八十八年十月二十六日及十月三十日到現場勘驗時，該地上已堆置有大量之營造業廢棄物，其範圍更廣、體積更大、數量更多，污染情形更嚴重。迨上訴人分別於九十年五月二十五日及九十年八月十日開立前揭按日處罰通知單後，復於九十年六月一日與九十年八月三十一日至現場勘查，發現現場地面更長滿青草，並有一攤積水，廢棄物多埋在地下或水下，欲瞭解廢棄物之位置及種類，必須依賴鑽探或開挖才能確定，及利於清除工作之進行等情，為原審調查確認之事實。足見到了上開時候上訴人如命被上訴人改善清除系爭一車之鑄造廠廢砂事業廢棄物，除需投入甚多之人力、物力，仍不易與其他廢棄物辨認分離外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害，可謂所費不貲，卻得不償失。上訴人於行使裁量權時，未審酌上情，執意由被上訴人不計成本費用予以清除，並一再開立按日處罰通知單，處以每日六千元之罰鍰，累計罰單一百八十四張、金額一百十萬四千元，其目的僅在清除區區一車之鑄造廠廢砂事業廢棄物，其採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，自難謂合乎比例原則。且上訴人亦為清除、處理廢棄物之執行機關，依行為時廢棄物清理法第三十四條第二項規定，得不經土地所有人同意，強制進入進行清除或處理，參以本件被上訴人所傾倒之廢棄物已混雜無從分辨，自宜由上訴人依同條第一項規定一併代為清除處理，再依被上訴人傾倒與事後清運車次之比例求償費用，較能有效達成維護環境免於被污染之目的，惟其仍執意令被上訴人清除，並一味的開單按日處罰難以獨力有效清除所傾倒廢棄物之被上訴人，自非有助於目的之達成，及選擇對人民權益損害最少之方法，並不符合法規授權之目的。從而原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人為系爭處分時，未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，適時適用廢棄物清理法第三十四條之規定，儘速清除處理，以改善環境衛生，維護國民健康，而任令現場環境更加污染惡化，一味的開單按日處罰無法單獨有效清除傾倒廢棄物之被上訴人，不依義務以完成裁量，違反比例原則，有權力濫用之違法。因將原訴願決定及原處分均予撤銷，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第 255 條第 1 項、第 98 條第 3 項前段，判決如主文。