要旨
所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。行政程序法第 174 條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」，即是本於此意旨而訂定。 參考法條：訴願法 第 3 條 (89.06.14) 行政程序法 第 92、174 條 (90.12.28)
案由
最 高 行 政 法 院 裁 定 抗 告 人 王○○ 右當事人間有關公職人員選舉罷免法事件，抗告人對於中華民國 92 年 8 月 14 日臺北高等行政法院 91 年度訴字第 2934 號裁定提起抗告，本院裁定如左：
主文
抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。 二、本件抗告人於 90 年 10 月 10 日向台北縣選舉委員會申請登記為台北縣第十四屆縣長候選人，並檢附中國國民黨、新黨及親民黨等三個政黨推薦書，案經台北縣選舉委員會以 90 年 10 月 10 日九十北縣選一字第 560 號函台灣省選舉委員會函轉請相對人釋示抗告人之政黨推薦欄應如何填寫，經相對人以 90 中選 1字第 9000916 號函（下稱系爭公函）通知抗告人僅能擇一政黨，並請於同年 11月 6 日前正式函復相對人，抗告人不服，請求確認系爭公函違法，經相對人以91 年 3 月 13 日中選一字第 09100113480 號函復，略以：公職人員選舉罷免法第 50 條第 1 項、第 3 項及第 5 項規定，選舉委員會應彙集各候選人黨籍等資料編印選舉公報，相關資料應由候選人於申請登記時，一併繳送選舉委員會；選舉委員會職務上所已知或經查明不實之資料，不予刊登選舉公報。依上開規定，則選舉公報之編印，乃屬候選人須協力完成之公文書，候選人所提供之資料不完整或存有瑕疵，選舉機關自得要求候選人為必要之補正，候選人亦有協力完成補正之義務，而系爭公函僅為程序上之處理，並未作成行政處分，自無確認處分違法問題等語，抗告人仍表不服，遂提起行政訴訟，請求確認系爭公函違法。原法院以系爭公函並非行政處分，自無確認處分違法問題，而裁定駁回抗告人之訴。 三、抗告意旨略謂：（一）相對人所為系爭公函，表示「台端僅能擇一政黨」，直接對於人民登記為三黨聯合推薦之申請予以否准，禁止或否准人民於選舉公報之黨籍欄登記為「新黨、國民黨、親民黨聯合推薦」，影響人民依據憲法所保障之參政權，顯已對外直接發生法律效果，而非如相對人所稱僅係內部作業之文書或程序上處理。（二）抗告人曾於 91 年 2 月 27 日向相對人請求確認系爭公函之處分為違法，相對人以 91 年 3 月 1 3 日中選一字第 09100113480 號函，否准抗告人所請，相對人及行政院訴願決定皆認該選舉已於 90 年 12 月 1 日辦理完畢，選舉公報政黨欄之記載已無從變更，訴願無實益。然於此情形下，抗告人應仍有訴訟之實益，蓋依吳庚見解：「．．．如因參與公職人員選舉，申請候選人資格檢覈而遭核駁，申請人不服提起行政訴訟時，選舉已辦理完畢，但其訴之利益並未喪失，蓋審判結果對其參與下次選舉之候選人質格非無實益（見吳庚著，行政爭訟法論，88 年 5 月修訂版，第 92 頁）。（三）相對人依修法前公職人員選舉罷免法施行細則（下稱選罷法施行細則）第 35 條之 1 之規定，所為之處分違法且不當：⒈按修法前公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第 35 條之 1 規定：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉。經推薦之候選人，應檢附政黨推薦書向選舉委員會登記。」其中並無受推薦之候選人須為政黨黨員之規定，然選罷法施行細則第 35 條之 1 卻規定：「本法第 35 條之 1所定經政黨推薦之候選人，應為該黨黨員，．．．」。實則候選人是否應具備該黨黨員之身分，始得受該政黨之推薦涉及人民權利義務之行使，依中央法規標準法第 5、6 條之規定，應以法律定之，不得以命令為之，若法律授權行政機關以命令為補充規定者，其授權須具體明確，且須為人民所得預見，否則其合憲性即遭否定。前揭選罷法施行細則第 35 條之 1 之規定，欠缺法律明確授權，而對人民權利加諸母法所無之限制，應屬違憲。⒉次按我國人民團體法第 44 條，有關政治團體定義：「政治團體係以共同民主政治理念，協助國民政治意志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。」且民主憲政體制下之選舉，政黨之所以能發揮動員群眾與凝聚選票，其基本原理係建築在「政黨的歸屬」（party af filiation）、「政黨的認同」（party identifiation） 、「政黨的推薦」（party rocommendatio n） 等三種力上，而我國人民團體法第 45 條，有關政黨資格之規定為：「符合左列規定之一者為政黨：一、全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者。二、已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。」明文以推薦候選人參加公職選舉為政黨之目的。又同法第 48 條規定：「依第 46 條規定設立之政黨，得依法推薦候選人參加公職人員選舉。」，皆益顯「政黨的推薦」對一個政黨之重要性。而政黨合作係民主憲政之常態，其在選舉面之合作，則常以聯合推薦一優秀之候選人之方式為之，國外選舉候選人同獲多個政黨推薦者，正是此一合作方式之寫照。⒊惟選罷法施行細則第 35 條之1 關於「本法第 35 條之 1 所定經政黨推薦之候選人，應為該黨黨員．．．」之規定明顯將「政黨的歸屬」與「政黨的推薦」混為一談，違反立法之原意及政黨在選舉動員上之基本原理，應屬違憲、違法，則相對人據此施行細則所為之決定，更屬不當。（四）縱前揭選罷法施行細則第 35 條之 1 並未明顯違憲，該條「．．．，應為該黨黨員．．．」與選罷法第五十條第五項後段「『經所屬政黨推薦』之候選人刊登其政黨推薦；．．．」在法律解釋上，仍有解釋空間：⒈該二法條並無「正式黨員」而僅有「該黨黨員」之字眼，則抗告人所提供新黨、國民黨及親民黨等三黨推薦書皆明示「茲推薦『本黨黨員」」字樣，而相對人之職責僅在於認定推薦書之真實性，亦即是否出於偽造而已。⒉且選罷法第五十條第五項前段復明定，「候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責．．．」，則抗告人既已提供系爭三黨推薦書辦理登記，且三份推薦書皆為真正並明示「茲推薦『本黨黨員』王○○」字樣，依前揭規定，黨籍資料自應由候選人及政黨自行負責，則相對人並無再就抗告人之黨籍另加認定之權責。⒊再者，對於人民之政黨黨員身分之認定，人民團體法並未加以規範，是否為各黨黨員應交由各政黨自行認定，主管機關並無另做不同認定之權。況相對人並非人民團體之主管機關，更不應另行認定抗告人之黨籍。⒋縱相對人認依選罷法第 50 條第 5 項中段所定「其個人及政黨資料為選舉委員會職務上所已知或經查明不實者，不予刊登公報。．．．」，其有依職權調查之權利，但在文義解釋上「該黨黨員」自包括所謂的「精神黨員」，相對人應依選罷法第 50 條第 5 項後段「經所屬政黨推薦之候選人刊登其政黨推薦．．．」之規定，將抗告人選舉公報之黨籍登記為「新黨、國民黨、親民黨三黨聯合推薦」。（六）選罷法第 50 條之立法目的，乃為達「選賢與能」目的，故以公費編印選舉公報，由直轄市、縣市選舉委員會彙集各候選人的政見、號次、相片、姓名．．．黨籍、學歷及選舉投票等規定，編印而成的一種介紹性質報刊，使選民能對候選人有充分認識，以供選舉抉擇。本件抗告人獲國、新、親三黨推薦，此一政黨合作之模式雖為首創，但也代表民主政治的潮流走向，中央選舉委員會對抗告人做出僅可「擇一」政黨之狹隘決定，實有礙民主政治發展，亦有違選罷法第 50 條之立法目的。為此請求廢棄原裁定，發回原審法院等語。 四、本院按：所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第 3 條第1 項、行政程序法第 92 條第 1 項參照）。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。行政程序法第 174 條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」，即是本於此意旨而訂定。查行為時公職人員選舉罷免法第 50 條第 1 項、第 3 項規定，選舉委員會應彙集各候選人黨籍等資料編印選舉公報，相關資料應由候選人於申請登記時，一併繳送選舉委員會。本件抗告人向台北縣選舉委員會申請登記為台北縣第 14 屆縣長候選人，並檢附中國國民黨、新黨及親民黨等 3 個政黨推薦書，相對人乃以系爭公函通知抗告人擇一政黨刊登於選舉公報黨籍欄，並請於同年 11 月 6 日前正式函復相對人，嗣抗告人於同年 11 月 5 日以抗告人競選總部函復相對人，選舉公報關於抗告人黨籍欄請填「國親新 3 黨共同推薦」或空白，此有抗告人競選總部函附卷為憑，足見系爭公函係相對人為編印選舉公報，通知抗告人協力完成補正資料，屬於相對人編印選舉公報有關抗告人黨籍欄將如何刊載之準備行為，尚未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，抗告人主張系爭公函為行政處分，尚非有據。從而，抗告人訴請確認系爭公函違法，原法院以系爭公函並非行政處分，裁定駁回其訴，並無不合，抗告人之抗告為無理由，應予駁回。至於抗告人稱選罷法施行細則第 35 條之 1 違憲、違法等關於實體之主張，因抗告人提起本件訴訟已不合法，該部分之主張自無需予以論究，附此敘明。 五、依行政訴訟法第 104 條、民事訴訟法第 95 條、第 78 條，裁定如主文。
其他資訊
中 華 民 國 94 年 1 月 28 日 第五庭審判長法 官 趙 永 康 法 官 鄭 淑 貞 法 官 黃 淑 玲 法 官 侯 東 昇 法 官 林 文 舟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 94 年 1 月 31 日書記官 王 褔 瀛
