要旨
保險業者就費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險保險費及保險商品最低保費約定等，係由財政部依前揭保險法規定予以核定管制，非逕由該公會訂定各項商品及價格而供系爭產險業者為價格聯合行為；共保之各項保險費、保險單條款及相關條件，均受保險法之約束與主管機關財政部之監督；系爭業者並無聯合訂定貨物水險最低保費之情事，尚查無積極事證足認系爭業者有構成公平交易法所禁止之聯合行為。
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 95年度判字第00811號上 訴 人 ○○保險經紀人有限公司 代 表 人 甲○○ 被 上訴 人 行政院公平交易委員會 代 表 人 乙○○ 上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年12月1 日臺北高等行政法院92年度訴字第1213號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人以國內28個事業產險業者（下稱系爭業者）以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，使保險商品單一化、價格偏高一致，涉有公平交易法第7 條所稱之聯合行為，違反同法第14條事業不得為聯合行為之規定，向被上訴人檢舉並請應依法查禁，案經被上訴人以經查尚無違反公平交易法之虞函覆，上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，原審法院判決撤銷訴願決定，由訴願機關另為適法處置，嗣決定駁回訴願，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回。 二、上訴人主張：（一）系爭業者主要之聯合方式有四種，分別為費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價及約定商品最低保費：就費率規章言，主要施用於汽車保險及火災保險，係業者透過公會聯合制訂商品及價格，以費率規章作為管制費率的工具，並訂有不得私下降價之罰則，其因此可獲之額外利益，至少高達60% 以上；就共保聯營部分，係業者聯合訂定商品條件、價格，協議分配市場，且約定以聯營項目營收之一定比例歸入聯營體制，造成不認真經營的業者仍受有業務分配，用心經營的業者卻需付出巨大行銷成本；有關強制汽車責任保險之聯合定價部分，係業者將該原為上限自由制費率之險種，作統一定價，致嚴重限制競爭；約定商品最低保費部份，係業者透過公會，設定每一保單之最低保費，如公共意外責任險最低保費為新臺幣（下同）2,000 元，保全業責任保險最低保費為50,000元，均產生嚴重限制競爭之效果。（二）原審判決以保險法第12條前段、第144 條前段、第175 條及保險業管理辦法第25條前段規定，認定「有關保險業之各種保單條款及保險費率之計算，係由主管機關財政部依前揭保險法及保險業管理辦法規定為積極、嚴格之核定及監督管理，於不牴觸公平交易法所定維護交易秩序及消費者利益之立法意旨內，自應優先適用。」，然上訴人業已釐清保險法第144 條與保險業管理辦法第25條與前提為「事業關於競爭之行為」之公平交易法第46條無涉，原審判決卻仍以該二法規有公平交易法第46條之適用，顯有違誤。（三）查並無任何法規授權財政部管制保險費率，財政部亦係以「為因應保險商品自由化、多樣化」之理由訂定「財產保險商品審查要點」，故主管機關對產險商品之定價係採個別審查制，而非統一價格制，財政部89年2 月11日臺財保第0000000000號函亦僅係要求產險公會對費率規章為「修訂之研擬」，並非要求產險業者統一價格、限制競爭，然產險公會卻將之訂定成統一價格之限制競爭模式，實屬不當。況即便財政部對費率規章曾有著墨，亦不表示該費率規章不受公平交易法之規範，揆諸產險公會理監事會議對不遵守費率之同業予以處罰之決議業經新聞報導明確，在在顯示系爭業者有聯合行為，並以費率規章作為限制競爭之工具。（四）所謂「共保」，為共同保險之簡稱，係數保險人同時承保同一保險標的，有分散風險之功能，近似於「複保險」，惟「共保聯營」，是數業者以聯營方式運作共同保險，通常由同業間相互約定交易條件，一業者須依比例將業務轉分其他業者經營，為公平交易法原則禁止、例外許可之「水平聯合」行為，被上訴人所委託之學術性研究報告亦認定所謂共保聯營係屬違法，上訴人更於原審提出三讀通過之保險法新修正條文第144 條之1 ，足證立法院僅同意保險業者得以「共保」方式承保，但未同意其得以「聯營」方式承保，亦證系爭業者之採聯營承保之違法。（五）強制汽車保險費率部分，原審判決雖肯認為上限的自由制，但以即便業者收取之保費有一致性，因尚無相互意思連絡之具體事證，故不得以聯合行為相繩。惟查，被上訴人89年1 月13日（89）公處字第003 號及89年3 月2 日（89）公處字第025 號處分書，亦僅以業者外觀一致性之不合理行為，並無業者意思聯絡之具體事證，即認定有聯合行為，遑論系爭業者設有公開之聯營組織，需協商、共同制定經營與分配條件，則原審判決所謂不具意思聯絡云云，即顯違經驗法則。（六）原審判決以「…自85年起，貨物水險已開放為自由費率，…亦有部分產險公司以低於400 元之保險費率承保貨物水險，尚難謂有國內產險業者聯合訂定貨物水險最低保費之情事」，惟查，所謂聯合行為係事業以合意方式與他競爭關係之事業，共同約定價格或限制事業活動，故當系爭業者合意制定保險商品之最低保費，即構成聯合行為，主管機關准駁與否及該標的是否為業者施行均不影響已然構成之聯合行為。另就其他險種部分，國外有獨立洪水保險，國內有新發售之地震保險，且臺灣係處於地震、颱風帶，地震、颱風頻仍，故被上訴人以因應市場供需，無法獨立販售地震、颱風洪水保險云云，即屬無據，原審判決顯有不適用法規與不備理由之違法，請廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定。 三、被上訴人則以：（一）「費率規章」係財政部考量火險及車險之購買人，較工程或核能險等他險種之購買人顯然較欠缺相關認知及資訊，為確保其權益，故針對基本保費、各項調整係數、優惠或減費辦法等重要交易條件予以管制，並需經財政部核定後始得施行，並無產險公會逕自訂定費率規章施行之情事，顯不符公平交易法第7 條聯合行為之構成要件。（二）共同保險制度，係產險業者依約定比例共同分配保費及負擔賠款之風險分攤制度，因其互相承接之業務息息相關，故相當程度限制產險業者之訂價能力，因此共保體制多有針對交易條件予以約定之情事，此即上訴人所稱之共保聯營情形，惟因共同保險具有分攤風險、擴大承保容量、融合與平均危險及降低保險經營成本等功能，實有其存在之必要性。又被上訴人得就公平交易法規定之事項涉及他部會執掌者，依職權商同該部會同辦理，故被上訴人建請財政部明確定義共保制度之運作，給予共保體制一定之法律基礎，並無可議。至上訴人一再援引被上訴人「產物保險共保行為與公平交易法之適用關係」委託研究報告乙節，查該研究報告內頁第1 頁已清楚註明「本報告不必然代表行政院公平交易委員會意見」等文字，且被上訴人並未憑該研究報告，為上訴人檢舉事項是否涉有違反公平交易法之認定，上訴人就此顯有誤會。（三）強制汽車責任保險法於87年施行，其保險費率係由財政部會同交通部擬定，經社會公正人士組成之費率審議委員會審議，其業務費用應屬上限制，各保險業者得依其經營績效予以酌減，系爭業者實際收取之保險費雖多援引保險費率表上之金額，惟查其相互間並無聯合訂價之意思聯絡或具體事證，是尚難認定系爭業者已構成聯合訂價之違法情事。（四）上訴人主張產險業者訂定最低保費 400元，並經財政部81年2月21日臺財保第000000000號函核准涉有聯合行為乙節，查該函業於85年間停止適用，貨物水險已開放為自由費率，且有產險公司以低於400 元之保險費率承保貨物水險，故尚難謂系爭業者聯合訂定貨物水險最低保費之情事。（五）另就上訴人以市場並無單獨之地震險、颱風及洪水險為例，訴稱產險業者涉有聯合使商品制式化乙節，依財政部意見：「…如來函所示地震、颱風及洪水等天然災害為例，因巨災危險，其發生時間、週期尚無法預測，且所造成之災害亦難以預估，因此保險費率居高不下，影響大眾投保之意願。其附加在同屬於住宅財產損失性質之火災保險之下，亦在擴大投保數量，以達『大數法則』。類如地震險等巨災性質之保險，美、日等國家亦多採附加方式承保是為一證…」，是新保險商品之提出與否，係市場供需調節之結果，尚無違反公平交易法之虞等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）費率規章制度，係肇始於數十年前國內相關經驗欠缺及保險產業管制之政策背景，財政部因考量火險及車險之被保險人，較工程或核能險等他險種之購買者顯較缺乏相關認知及資訊，為確保消費者權益，乃針對車險、火險及強制汽車責任險等險種之基本保費、各項調整係數、優惠或減費辦法等重要交易條件予以管制，並依保險法第144 條前段規定，由財政部行文產險公會代為蒐集損失經驗及統計資料，考量風險及機率狀況，擬定保險費率並予精算，再經財政部審查核定後，始成全體業者遵行之費率規章，以求費率之公平合理，故費率規章之修訂研擬，係由財政部依前揭保險法規定予以核定管制，非逕由該公會訂定各項商品及價格而供系爭產險業者為價格聯合行為。（二）我國產險採行共保方式承保之理由不一，有基於保額過高者，如工程保險、商業火險；有風險難以預估者，如核能保險；風險過於集中者，如航空保險、大宗物資進口保險、大眾捷運系統旅客運送責任保險；政策性保險如強制汽車第三人責任保險，及再保安排困難者如漁船保險等，是以，共同保險為我國整體保險體系運作方式之一，具分散風險、擴大承保容量、融合危險、平均危險及降低保險經營成本等功能，使保險業者願意承保高危險性及高保額之保險業務，亦有利於消費者之公共利益，尚有其存在之必要，並有新修正保險法第144 條之1 為其法律依據，又共保之各項保險費、保險單條款及相關條件，均受保險法之約束與主管機關財政部之監督。（三）依強制汽車責任保險法第40條及第41條規定，其保險費率由財政部會同交通部擬訂、並應提請經社會公正人士組成之費率審議委員會審議，採「無盈無虧」原則，是基本費率理論上將趨於一致，並達風險分攤之效果，至業務費用則視各保險公司本身經營效率得予以酌減，故系爭產險業者就強制汽車責任險之保險費是否涉有聯合訂價情事，尚難僅以其收取相同保險費之外觀一致性行為，即得認定，仍須視系爭業者就該行為存有相互意思聯絡，始足當之。惟查系爭業者多依強制汽車責任險之保險費率表上所載之費率為其定價，雖亦有依客戶性質給予適當優惠或減費，惟仍係屬少數，且甚至有業者認為強制汽車責任險係屬政策性保險，誤認均須依費率表上所載價格簽單，並無減費或折讓空間等情，故尚無系爭業者有相互意思聯絡而聯合訂價之其他具體事證。（四）上訴人指稱系爭業者就特定險種訂定最低保費乙節，經查有關貨物水險部分，財政部固於81年2 月21日臺財保字第000000000 號函核定其最低保費400 元，惟該核定業於85年停止適用，貨物水險費率已開放為自由費率，且據被上訴人調查，以400 元或低於 400元之保險費率承保貨物水險之業者不一，尚難遽以認定系爭業者有聯合訂定貨物水險最低保費之情事。至上訴人以市場並無單獨之地震險及颱風、洪水險，訴稱系爭業者涉有聯合使商品制式化等情，據財政部及產險公會表示，地震、颱風及洪水等天然災害，其發生時間、週期尚無法預測，所造成之災害亦難以預估，因此保險費率居高不下，影響大眾投保之意願。將其附加在火災保險之下，可降低成本，並可透過火災保險風險分散到國際再保市場，提高國內保險公司之承保能量，提昇承保品質及意願，兼顧個別消費者之需求。復參諸保險係根據預期損失、危險機率及保險費用等綜合精算之產業，消費者或有對特殊保險商品之購買需求，惟若保險公司經精算結果，或因保費過高致消費者無購買能力，或因出單數量過少致保險公司無供給意願，保險公司均難以將該新保單商品化，是上訴人所稱目前保險市場尚無設計單獨承保地震險及颱風、洪水險之保單，及有保險商品有制式化情形，核屬市場供需自由調節之結果，難認有違反公平交易法之虞，故被上訴人以系爭業者就前開費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險保險費及保險商品最低保費約定等遭檢舉事項，尚查無積極事證足認有構成公平交易法所禁止之聯合行為，而函覆上訴人本件檢舉不予處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人之訴。 五、本院按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「事業不得為聯合行為。」行為時公平交易法第7 條、第14條第1 項前段分別定有明文。本件上訴人以國內28個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，使保險商品單一化、價格偏高一致，涉有上開公平交易法第7 條所稱之聯合行為，違反同法第14條事業不得為聯合行為之規定，向被上訴人檢舉並請應依法查禁，經被上訴人查無違反公平交易法之虞函覆上訴人，原審判決對於系爭業者就前開費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險保險費及保險商品最低保費約定等遭檢舉事項，認費率規章之修訂研擬，係由財政部依前揭保險法規定予以核定管制，非逕由該公會訂定各項商品及價格而供系爭產險業者為價格聯合行為；共保之各項保險費、保險單條款及相關條件，均受保險法之約束與主管機關財政部之監督；系爭業者多依強制汽車責任險之保險費率表上所載之費率為其定價，並無減費或折讓空間，無系爭業者有相互意思聯絡而聯合訂價之其他具體事證；貨物水險費率已開放為自由費率，系爭業者並無聯合訂定貨物水險最低保費之情事，尚查無積極事證足認系爭業者有構成公平交易法所禁止之聯合行為，認被上訴人為本件檢舉不予處分，並無違誤，及上訴人主張各節何以不足採，已於理由中詳細論述，並無上訴人所指理由不備、不適用法規、違反經驗法則之情形，上訴論旨，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，對原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其不當，均無可採。原審判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255 條第1 項、第98條第3 項前段，判決如主文。
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