要旨
兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政 (補貼貸款) 所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論。本件申租系爭公有土地事件，係行政機關在不妨礙公有土地依法管理使用原則下，基於私法契約自由，出租予特定人使用收益，其乃純屬私法關係，因其並非行政機關基於公權力，為公共利益所執行之給付行政，自無從分析出公法關係，以形成前公法後私法之兩階段法律關係。 參考法條：訴願法 第 3 條 (89.06.14) 行政程序法 第 92 條 (94.12.28) 行政訴訟法 第 2、107 條 (87.10.28) 臺北市市有財產管理自治條例 第 52 條 (91.07.09) 森林法 第 8 條 (93.01.20)
案由
最 高 行 政 法 院 裁 定 95年度裁字第372號抗 告 人 李○○ 上列抗告人因與相對人臺北市政府建設局間申租公有土地事件，對於中華民國 94 年3 月 31 日臺北高等行政法院 93 年度訴字第 3782 號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文
抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。 二、本件抗告意旨略謂：查本件抗告人請求承租系爭土地係依據臺北市政府本於公權力管理市有財產即具公法性質，臺北市市有財產管理自治條例第 52 條第 1 項第 4 款規定及臺北市政府財政局民國（下同）90 年 5 月 16 日北市財四字第9021250600 號函之說明申請，並非單純私法契約事件甚明，原裁定就此部分漏未斟酌，顯有違誤。次依行政程序法第 92 條第 1 項及訴願法第 3 條第 1 項規定可知，行政處分之要素包含有行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。而所謂行為即行政機關公法上之意思表示，本件相對人 93 年 6 月10 日北府建秘字第 09332024700 號函為相對人對外之公文書，且有局長林○○之印文，是以，該函文確為相對人於公法上對外之意思表示甚明。再者，相對人為行政機關，而該函為相對人管理市有土地所作成之公文書，為公法上管理行為之表現，自為公權力之行使。又該函確實為相對人單方面否決抗告人之申請，其具有單方性。且所為公法上意思表示之對象為個別之抗告人，自具有個別性。其致抗告人無法承租市有土地之法律效果，具法效性，至為灼然。綜上所述，足堪以證明本件相對人 93 年 6 月 10 日北府建秘字第 09332024700 號函確實為行政處分。另按學說上有所謂「二階段說」或「雙層理論」，當公法與私法區分上發生困難時，提供一解決方式，亦即將法律行為分為二階段，行政機關之核准與否為前階段，屬於公法關係，核准後之履行行為是為後階段，屬於私法關係。系○○○區○○段○○段 17 之 1 地號土地，為相對人於公法上基於公權力經管之市有土地，是以出租與否為管理範圍之一，亦為公權力行使之表現，與前述「二階段說」或「雙層理論」之前階段關係相符，何況，本件抗告人請求承租系爭土地係依據具公法性質之臺北市市有財產管理自治條例第 52 條第 1 項第 4 款規定及臺北市政府財政局 90 年 5 月 16 日北市財四字第 9021250600 號函之說明申請，顯非單純私法事件，縱使本件租賃行為為私法上之關係，然相對人出租與否仍為公法上管理之行為，自為公權力行使之公法關係，則相對人否決抗告人承租之申請，自屬公法上之行政處分無疑。況如行政機關之作為無法判斷係私法行為或公法行為時，仍應推定係行使公權力之性質，因係國家機關或其他行政主體行使公權力畢竟為正規之行為方式；又公權力行政受較多之法律羈束，相對一方將受較多之法律保障。職是之故，本件為公法事件甚明，縱有疑義，基於保障人民之立場，仍應認定為公法關係，始符合人民法律情感，爰請求廢棄原裁定。 三、原裁定以：本件抗告人因申租公有土地事件不服相對人 93 年 6 月 10 日北市府建祕字第 09332024700 號函（原裁定誤植為訴願決定案號），提起訴願。經查該函略以：「主旨：有關臺端等申請○○○市○○區○○段 1 小段 17 之 1地號土地乙案．．．說明：．．．二、有關臺端等無權占用本局經○○○區○○段 ○ ○段 17 之 1 地號市有土地乙案，前經臺灣士林地方法院 88 年 11 月 9日判決本局勝訴有案（85 年度重訴字第 191 號），臺端等應拆屋還地，並經臺灣士林地方法院 91 年 11 月 5 日民事裁定准許 17 地號應更正為 17 之 1 地號土地，雖經臺灣高等法院 92 年 2 月 26 日民事裁定臺端等抗告有理由，惟僅訴訟標的誤植，並不影響訴之正當性，且本局已另案訴訟中，臺端等前揭申請書說明二所言有關本件拆屋還地事件業已敗訴確定乙節，與事實不符，先予敍明。三、另依中央法規森林法第 8 條針對公有林地得為出租之要件並據行政院農業委員會 90 年 11 月 5 日 (90) 農林字第 900156202 號之函釋略以：私人住家或農舍不是森林法第 8 條得為出租之情形，故臺端旨揭申租乙案尚未符上開規定，且系爭地號土地本局已有使用計畫，本局業以 90 年 6 月 13 日北市建秘字第 9022970500 號及 92 年 7 月 22 日北市建秘字第 09232704100 號函（諒達）復臺端在案。綜前，臺端等申請租用旨揭地號土地乙案，本局歉難同意，尚請諒察。」核其內容，係針對抗告人申請租用市有土地，立於市有土地管理機關之地位，在私法上所為之說明，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。又，縱認本件係抗告人向相對人申租市有土地，經相對人以上開函文拒絕，惟兩造所產生之爭執，係屬私權爭執，抗告人誤向無審判權之原審起訴，即有行政訴訟法第107 條第 1 項第 1 款不合法之情事。從而，抗告人提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，且相對人就○○○市○○區○○段 1 小段 17 之 1 地號土地」應為准許出租予抗告人之處分，顯非合法，乃裁定予以駁回抗告人在原審之訴。 四、本院查：（一）、按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第 107 條第 1 項第 1 款定有明文。又「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦為同法第 2 條所明定，足認行政訴訟乃解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，如非屬公法上爭議之事件，行政法院自無審判權。再按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」司法院釋字第 448 號解釋意旨參照。末按「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不間其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟」，本院 53 年判字第 234 號亦著有判例。本件系○○○市○○區○○段 1 小段 17 之 1 地號土地乃相對人管理之市有土地，抗告人向相對人請求承租，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而相對人以該函表示歉難同意，則屬拒絕出租之意思表示，則揆諸前揭判例意旨，該函，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，抗告人請求撤銷該函，自不合法。又依前揭司法院解釋意旨，市有土地之出租乃屬私法之租賃關係，抗告人請求相對人應將土地出租，非屬行政法院之權限，抗告人應循民事訴訟程序請求救濟。（二）、再者，兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論。本件申租系爭公有土地事件，係行政機關在不妨礙公有土地依法管理使用原則下，基於私法契約自由，出租予特定人使用收益，其乃純屬私法關係，因其並非行政機關基於公權力，為公共利益所執行之給付行政，自無從分析出公法關係，以形成前公法後私法之兩階段法律關係。則抗告人主張本件應適用兩階段理論乙節，係其法律見解歧異，尚不足採。（三）、從而，原裁定以抗告人在原審之訴為不合法而駁回，核無違誤。本件抗告論旨，指摘原審裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 五、依行政訴訟法第 104 條、民事訴訟法第 95 條、第 78 條，裁定如主文。
其他資訊
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日 第一庭審判長法 官 葉 振 權 法 官 吳 明 鴻 法 官 陳 秀 美 法 官 劉 鑫 楨 法 官 梁 松 雄 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 95 年 2 月 23 日書記官 陳 盛 信
