最高行政法院 96 年度判字第 1108 號 判決

要旨

憲法第 155 條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。 又憲法第 19 條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

案由

最高行政法院判決 96年度判字第01108號上 訴 人　臺北市政府 代　表　人　郝○○ 訴訟代理人　李念祖律師 劉昌坪律師 黃翰威律師 被 上訴 人　勞工保險局 代　表　人　廖○○ 上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國96年1月25 日臺北高等行政法院94年度訴字第104號、第105號、第3790號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理由

本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人以民國93年7 月28日保承新字第09360496520 號、第09360496640 號、第09360496610 號、第09360496670 號、第09360496560 號函、93年8 月30日保承新字第09360502720 號、第09360502840 號、第09360502810 號、第093 60502870號、第09360502760 號函、94年6 月24日保承新字第0946 0311020號、第09460311330 號函、94年6 月27日保承新字第09460 312120號、第09460311670 號函及94年6 月24日保承新字第094603 11140號函，並檢附該月份各類勞工保險被保險人勞工保險費總表及繳款單，函請上訴人依規定撥付，93年 6月份共計新臺幣（下同）355,970,150 元，93年7 月份共計 357,992,484 元，94年5 月份共計362,487,950 元。惟依勞工保險條例、地方制度法之相關規定及司法院釋字第550 號解釋意旨，被上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限。上開函之處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔行政轄區外居民之勞保費補助款，已侵害上訴人財政自主權之核心領域，有違憲之虞，爰請判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞保費補助款部分均撤銷。 被上訴人則以：被上訴人依憲法第155 條規定之法定義務與勞工保險條例之制度與精神，規劃以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔之保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲、違法之情形，更未侵害上訴人財政自主權，自無不當等語，資為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：1.依司法院釋字第549 號解釋與第550 號解釋理由書意旨，地方自治團體對地方負有協力義務之勞工保險負擔保險費義務，具有合憲性基礎。2.我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸勞工保險條例第 6條第1 項第1 款至第7 款、第2 項及第3 項、第8 條第1 項第 1款至第4 款、第9 條之1 第1 項規定至明。次按勞工保險條例第15條、勞工保險條例施行細則第43條第1 項；就業保險法第5 條、第40條及勞工保險條例第6 條第1 項第1 款至第7 款、第2 項及第3 項、第8 條第1 項第1 款至第4 款、第9 條之1 及就業保險法第5 條之規定，各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類。而勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，亦由被保險人、投保單位、各級政府負擔保險費。3.按憲法第19條之規定，人民對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，將造成權利與義務失衡情形，而有違公平正義原則。4.社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之勞工範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。是以，就勞工保險費補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。5.司法院釋字第550 號解釋係就非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文規定是否違憲之解釋，且其未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，亦未對「居民」一詞給予明確定義，更未界定上訴人負擔全民健康保險保險費補助款之範圍，未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。上訴人援引司法院釋第550 號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。又司法院釋字第542 號解釋係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準；司法院釋字第415 號解釋係認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。6.地方制度法第15條規定所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550 號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另觀諸地方制度法第16條及第17條之規範內容，「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與權利義務規定間似無必然之對應關係，是居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8 月11日台（89）內民字第 8906546 號函，係針對地方制度法第4條 規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550 號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。綜上，上訴人訴請撤銷原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險費及就業保險費補助款部分暨訴願決定為無理由，因將上訴人之訴駁回。 上訴意旨略以：1.按全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法規定所設之社會福利制度，憲法就該制度所設之基本精神及司法院釋字第550 號之解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用；且該解釋係以上訴人照顧轄區內居民之義務，可藉由健保費補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保費補助款。其既使用「居民」一詞，顯見其所強調者乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，非以投保單位對地方自治團體具有經濟上或稅收上貢獻為由，肯認地方自治團體應負擔健保費補助款；又地方制度法第18條、社會救助法第18條、第19條，均明定社會服務與社會救助係屬直轄市之「自治事項」，且亦明定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔醫療補助與低收入戶之保險費，而非以「經濟貢獻」或「稅收貢獻」為標準，足證以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔補助款之標準，已違背司法院釋字第550 號解釋及地方制度法之相關規定。原判決以被保險人對地方自治團體具有稅收上貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍且居住於上訴人轄區內事實之被保險人之勞保補助款，顯有違地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則與憲法對於人性尊嚴之尊重，更與司法院釋字第55 0號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，自屬判決適用法規不當。2.司法院釋字第415 號、第542 號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，自不得於本件比附援引；況其內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原判決認上開解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就上開解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415 號、第 542 號解釋之違法，核屬適用法規不當。3.原判決於適用勞工保險條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550 號解釋意旨，並認上訴人應補助之投保對象範圍應以「設籍於上訴人行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕認被上訴人得以法無明文之「投保單位所在地」為標準，計算上訴人應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550 號解釋及勞工保險條例第15條規定，亦屬適用法規不當。又原判決認勞保費補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故被上訴人以投保單位住所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞工保險費補助款，於法有據。惟原判決並未明確敘明以「投保單位所在地」為計算標準之依據為何，復漏未斟酌上訴人所提「勞保費補助款之範圍計算，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在地為何無任何關係」之主張，亦有未當。4.按勞工保險條例第6 條第1 項第1 款至第7 款、第8 條第 1項第1 款至第4款 、第9 條之1 及就業保險法第5 條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與上訴人補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。原判決竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，並將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩者混為一談，自有適用法規不當之違法。5.司法院釋字第550 號解釋理由書援引地方制度法之規定，作為與「居民」生活關係密切之地方自治團體負擔健保費補助款義務之合憲性基礎，則自應依該法之規定解釋「居民」之意義。又地方制度法第16條第4 款與第17條係規範直轄市市民之權利與義務，同法第15條則規定中華民國國民設籍在直轄市之地方自治區域內者，即為直轄市市民。是參酌該解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環、地方制度法第16條第4 款規定僅「直轄市市民」方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權、第17條規定直轄市市民有應遵守自治法規與繳納自治稅捐之義務，及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足知上訴人負擔之勞保費補助款範圍，應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。惟原判決於適用地方制度法第18條第3 款第1 目及第16條第4 款、第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認上訴人之主張無理由，自有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。又原判決誤解地方制度法第16條第5 款之規定及第17條第1 款規定，違法認定居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件，自有判決不適用法令。另上訴人於原審所引之內政部函釋，雖係在解釋地方制度法第4條 「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍應有參考價值；而有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國無相關法律明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原判決竟以上訴人提出內政部之函釋及外國立法例均無足採，且因勞工保險條例及就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而為不利上訴人之認定，其解釋適用司法院釋字第550 號解釋所謂「居民」之概念，自難謂正確。6.84年2 月28日修正公布勞工保險條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原判決曲解該次修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之主張，顯屬適用法規錯誤；又其未審酌上訴人提出具有明確立法資料佐證之主張，而採納被上訴人望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯有適用法規錯誤。7.按被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，顯不符權力分立原則。綜上，被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，自屬違憲。原判決未予糾正，竟認被上訴人所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就本件濫用權力之行政處分，進行合法性之審查，已造成人民基本權利之侵害及破壞權力分立體制云云。 本院查：憲法第155 條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。本件由上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。至於上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7 月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定。上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550 號解釋；明顯曲解司法院釋字415 號、第542 號解釋；將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，有判決不適用法規、適用法規不當等違背法令情事，聲明廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255 條第1 項、第98條第3 項前段，判決如主文。