最高行政法院 96 年度判字第 1922 號

要旨

私立學校法第 32 條第 1 項規定，如構成董事會發生糾紛致無法召開會議，或董事會有違反教育法令情事之一情形，而其情勢急迫或經限期改善而無效果時，被上訴人即得依法解除全體董事之職務。本件肇因於董事長挪用校產，學校董事會確有怠行職權並造成校務運作陷入困難之缺失，被上訴人於限期要求改善後，上訴人等仍未處理，被上訴人依前述規定將上訴人等停職接管，自屬合法。 （裁判要旨內容由法源資訊整理）

案由

最 高 行 政 法 院 判 決 96年度判字第01922號上 訴 人 甲○○ 訴訟代理人 李永然 律師 徐鈴茱 律師 趙昌平 律師 被 上訴 人 教育部 代 表 人 乙○○ 訴訟代理人 黃旭田 律師 上列當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國95年2月22日臺北高等行政法院94年度訴更一字第00075號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理由

一、被上訴人於民國（下同）90年3月6日以台（90）技（二）字第90021119號函財團法人私立景○技術學院（下稱景○學院）、該校董事會及各董事，以景○學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機以來，被上訴人業依行為時（下同）私立學校法第32條第1項規定，以89年8月7日台（89）技（二）字第89099404號函及同年12月6日台（89）技（二）字第89158108號函限期董事會整頓改善在案，經將上訴人及董事吳○堂等人分別提出之2份財務具體改善計畫書提送私立學校諮詢委員會審核，以所提2份計畫內容仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失提出具體可行之改善計畫，董事會紛爭尚未解決；為導正景○學院種種缺失，回復學校正常運作，依行為時私立學校法第32條第1項規定，解除包括上訴人在內之景○學院第5屆全體董事（下稱上訴人等）職務(下稱原處分)。上訴人不服，依序提起訴願及行政訴訟，經本院以94年度判字第00138號判決廢棄發回原審更為審理，嗣經原審以94年度訴更一字第00075號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。 二、本件上訴人於原審主張：本件訴訟符合有效權利保護原則，上訴人之訴訟權利應予保護。其次，上訴人所任景○學院第5屆董事會並未發生糾紛，亦未消極怠於履行教育法令所賦予之職責，被上訴人亦未依私立學校法第32條第1項本文後段之規定作出具體命限期改善之行政處分，且本件並無情節重大且情勢急迫之情況發生，是被上訴人將上訴人等解職，既不符合私立學校法第32條第1項本文也不符合其但書適用要件至明，被上訴人先用但書將上訴人等停職，再用本文指上訴人與其他遭停職董事未全體聯名報送財務改善計畫即為整頓無效果而解職，顯然未有讓上訴人所屬董事會有進行整頓改善之可能與期限，實未符合私立學校法第32條第1項之解職要件。再者，本件原處分顯然違反比例原則，況上訴人所提出之財務改善計畫並非不可行，且被上訴人謂其解職處分欲維持之公益顯然大於上訴人個人之私益說法並無足採等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。 三、被上訴人則以：本件董事會確實發生糾紛，無法召開董事會，且有違反教育法令之情事，被上訴人依據私立學校法第32條第1項規定解除全體董事職務，乃係依法行政。本件被上訴人依私立學校法第32條第1項（整頓改善無效果）或但書（情勢急迫）之規定，均可將上訴人解除董事職務，更遑論若二種事由均具備之情形。本件當初學校爆發財務危機，停止職務自係依但書而為，然而在情節重大且情勢急迫之情形下，依條文本可逕為解除職務，但被上訴人並未如此，仍先命上訴人等針對財務危機提財務改善計畫，並先予停止職務，被上訴人作法完全符合比例原則。嗣上訴人等改善無效果（放任財務失控違法又不能謀求補救），此時一方面是財務危機未解除，情勢仍然急迫，自然可以解除上訴人等職務（但書），另一方面既然改善無效果，當然也構成前段規定的情形而可解除上訴人等職務。縱認被上訴人所為解除第5屆全體董事職務之處分為違法，惟原處分所欲維持之公益，顯然大於上訴人個人之私益，仍應繼續維持原處分為適當等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件原處分雖已執行完畢，但仍有回復原狀之可能，上訴人自有提起本件撤銷訴訟以尋求救濟之「訴之利益」，尚難謂欠缺權利保護之必要。（二）本件景○學院第5屆董事會確實發生糾紛，無法召開董事會，且有違反教育法令之情事，而其情節重大且情勢急迫，被上訴人依據私立學校法第32條第1項規定解除全體董事（含上訴人）職務，並無違誤。景○學院第5屆董事會確實發生糾紛，此從廖○芬主張郭○謨等4人改選無效，而彼等4人則提起民事訴訟確認其董事身分可知；且停止執行職務前，在89年7月17日舉行之最後1次，即第5屆董事會第4次會議亦因出席人數不足而改成談話會，而前1次引發爭議之89年5月25日之第5屆第3次會議又有會議合法性之爭執，則原董事會召開董事會議早有困難，顯非嗣後董事被停止職務之故。又第5屆董事會董事成員，分成2派，此為上訴人所不爭，且在校務爆發危機之狀況下，猶不能同心提出具體可行之財務改善計畫，而各自為政分提內容南轅北轍之2種財務計畫，形式上已無法執行；且就內容觀之，上訴人等認為3年內財務為藍字，另1批董事吳○堂等所提之財務改善計畫，其承認學校債務若加上有爭議者有新臺幣（下同）20餘億元，而其具體處理方式，雖有部分列出應向張萬利求償或由董事負擔，另外並提出董事捐款計畫，但均欠缺擔保可行性之具體作法，則學校爆發財務危機之同時董事會始終糾紛不斷，即使在遭被上訴人停止職務後，仍無法同心共同提出合理且可行（至少要董事會意見趨於一致，才能落實執行，非過半數董事之意見即屬可行）之具體改善財務方法，則被上訴人據此認定原董事會有糾紛，又無改善之可能，洵屬有據。（三）又，景○學院第5屆董事會確實有違反教育法令之情事，且情節重大、情勢急迫。景○學院第5屆董事會發生糾紛及學校爆發財務危機後，被上訴人派員並委請會計師至學校檢查其帳目並查察事件始末，發現有下列違法之處，此為上訴人所不爭：1.學校帳列校務基金3,042萬元係以定存方式存於銀行，然學校僅能提供定存單影本，出納組亦未保管定存單正本。2.學校之銀行存款帳戶（含支票存款、活期存款及定期存款）計有41個帳號，然除臺○新店、中○敦北、世○新店、新店郵局、臺○新店專戶、新店農會安康、郵局專戶等7個帳戶由學校出納組保管原留銀行印鑑並可使用，其餘34個帳號之印鑑、存摺等皆非由學校出納組保管且無法提供相關資料證明。3.學校截至89年6月30日之銀行存款中含定存單金額計19,600萬元，學校會計室僅能提供定存單影本，而出納組亦未保管定存單正本，且上述定存單之戶名為「無記名」或為「董事長張○利」而非學校戶名。4.學校停車場、污水設備改善工程及第四教學大樓等工程，學校無法提供校務會議、董事會會議之決議，或上開工程之設計、招標、監工及合約等資料，且尚未興建，然學校卻自89年1月起陸續開票支付上述所謂停事場及污水設備改善工程款8,000萬元，第四教學大樓11,400萬元。⒌購置緊鄰學校周邊土地面積64,449平方公尺一案，學校、董事會、董事長及董事未遵照被上訴人89年1月21日台（89）技㈡字第89010142號函明示須俟原土地所有權人塗銷他項權利後始得出資購置規定，竟由董事長張○利或董事王作榮代表學校與各該土地賣方簽訂契約，學校截至89年8月4日止已實際支付賣方合計954,009,900元，卻未移轉土地所有權予學校，且土地上設有36,000萬元之抵押權。按私立學校法第22條第1項規定：「董事會之職權如左：‧‧‧六、基金之管理。七、財務之監督。‧‧‧」，景○學院第5屆董事會，顯然未盡「基金管理」及「財務監督」之責，而有違反教育法令之情事。又上開違規情事，乃第5屆董事會長期怠於行使職權所致，造成景○學院爆發財務危機，甚至無法發放教職員工薪資，嚴重影響校務運作，情節顯然重大且情勢急迫。（四）本件被上訴人兩次停止上訴人等職務之處分，其處分「主旨」雖未提及命董事會「限期改善」，惟被上訴人於上開處分書「說明」欄中，已明載請董事會聯名報送學校財務改善計畫，其命該校董事提出改善計畫之意旨，至為明確。又景○學院第5屆董事會既有違反教育法令情事，且情節重大、情勢急迫，依私立學校法第32條第1項但書規定，被上訴人即可停止或解散其全體董事之職務，本無須命限期整頓改善；而被上訴人先命上訴人針對財務危機提財務改善計畫，無非予上訴人一個機會，惟上訴人嗣後所提出之財務改善計畫，仍無法有效改善，此時上訴人財務危機仍未解除，情勢仍然急迫，被上訴人自仍得解除上訴人之董事職務。又董事長張○利父子涉嫌犯罪掏空學校資產，固為事件之禍首，惟上訴人未執行董事會管理、監督之職權，始為被解除董事職務之原因，故上訴人訴稱少數董事犯罪，而將全體董事解職，有違比例原則云云，亦不足採，是以原處分於法並無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。 五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）原審認定被上訴人派員並委請會計師至學校檢查帳目，發現有學校帳列校務基金3,042萬元係以定存方式存於銀行，然學校僅能提供定存單影本等節，惟上述事實並未經當事人提出，會計師查帳資料復未見於卷內資料，顯就當事人未主張之事實而為認定，亦未予當事人辯論之機會，顯違本院39年判字第2號判例、62年判字第402號判例及行政訴訟法第141條之規定。又，原判決無證據資料即認定景○學院財務管理有諸多違法之處，顯屬違法。（二）原審未審酌被上訴人遲未明示景○學院第5屆董事名單，後又濫行停止上訴人等董事職務，上訴人等無法自行召開董事會係不可歸責於上訴人，而係可歸責於被上訴人等節，卻遽認景○學院董事會發生糾紛無法召開會議，亦未對此有利於上訴人之證據，於判決理由內說明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法。（三）原判決以景○學院第5屆董事未「全體一致」提出財務改善計畫情事，即認景○學院董事會有發生糾紛致無法召開會議情況，因此認定被上訴人得據此解除上訴人董事職務，顯有判決不適用私立學校法第29條第2項之違誤，亦與本院93年度判字第00296號判決之意旨相悖。（四）上訴人所任景○學院第5屆董事會並未發生糾紛，被上訴人亦未先命上訴人限期改善卻反而逕自停止全體董事職務，且被上訴人從未告知董事會有何違反教育法令之處須先整頓改善，景○學院亦無情節重大且情勢急迫之事由，故原判決未察上情，亦有適用私立學校法第32條第1項不當或判決不備理由之違法。其次，依私立學校法第32條第1項前段之法條標點結構以觀，所謂「限期命其整頓改善」之要件，必然須與「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會因發生糾紛，致有違反教育法令情事者」相關，必均以「董事會因發生糾紛」為前提，乃原審竟以私立學校法第32條第1項所規定「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令情事」，只要其中任何一種情形，而其情節重大且情勢急迫時，或經限期改善而無效果時，被上訴人即得依法解除全體董事之職務，因而認為上訴人主張私立學校法第32條第1項本文規定之2種事由均以「董事會因發生糾紛」為前提係有所誤解，則原判決自有適用私立學校法第32條第1項不當之判決違背法令。再者，私立學校法第32條第1項本文及但書規定之構成要件及法律效果均不相同，惟原判決認定本件符合但書規定情況急迫之要件，卻又認被上訴人先命上訴人限期改善係予上訴人一個機會云云，將本文與但書規定混淆適用，顯有適用法規不當之違法。（五）被上訴人目前已著手修正私立學校法，其於修正草案提及，為提高私立學校辦學之自主性，並尊重捐助人之意思，除有董事會無法運作或違法之情形外，主管機關原則上不介入法人內部董事間之爭議。又鑑於影響校務運作可能來自於董事長個人、董事個人、校長個人及董事、董事長與校長相互間之爭議等，故被上訴人認不宜一概以解除全體董事職務之方式介入，以免殃及無辜。再者，私立學校法第32條第1項規定「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事」之要件適用上有欠明確，乃修法將一般會影響校務正常運作之情況，予以明確規定，足見被上訴人亦明知上開條文規定未見允當。（六）就：1、上訴人不及召開董事會係不可歸責一節；2、充其量被上訴人可依私立學校法第68條第1項規定對董事長張○利為1年以下之停職處分或解除其職務即可，而無對僅疏於監督財務而未涉及董事會決議違反法令之其餘董事為解除董事職務之餘地；3、本件無情節重大且情勢急迫之情事；4 、縱被上訴人於處分書「說明」欄中，載明請董事會聯名報送學校財務改善計畫，惟被上訴人命董事會提出財務改善計畫，並非針對「致無法召開會議或有違反教育法令情事」等節要求董事會限期改善，而學校財務改善計畫能否即可謂屬「命限期改善」，原審未於判決說明其理由及依據；5、本件被上訴人於停止上訴人董事職務期間，又命上訴人提請董事會聯名報送學校財務改善計畫，衡情上訴人應無履行董事職務，整頓改善之可能；6、學校縱未保管定存單正本、學校出納組未保管學校部分帳戶之印鑑章、存摺，與董事會職權之「基金管理」及財務監督究有何關連性，原審未說明理由及所憑之依據；7、上訴人及其餘董事張勤等人已為對景○學院所負債務為嚴格把關，財務未再流失之改善行為等等上訴人之攻擊方法，原判決未於理由中說明其意見，應有判決不備理由之當然違背法令等語。 六、本院按「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。」為私立學校法第32條第1項所明定。準此，如合致於「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令情事」之一之情形，而其情節重大且情勢急迫時，或經限期改善而無效果時，被上訴人即得依法解除全體董事之職務。上訴人主張上開私立學校法第32條第1項本文規定之二種事由均以「董事會因發生糾紛」為前提，將本無因果關係存在之「董事會發生糾紛」與「董事會有違反教育法令情事」二者作不當之聯結，顯為其主觀歧異之法律見解，要無可採。次按「董事會之職權如左：．．．三、校務報告、校務計畫及重要規章之審核。．．．六、基金之管理。七、財務之監督。．．．。」、「私立學校校產及基金之管理使用，受主管教育行政機關之監督。」、「私立學校之收入，應悉數用於預算項目之支出；如有餘款，應撥充學校基金。」「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育行政機關備查並執行之。」及「本法第11條第1項第5款之設校基金，應於財團法人設立登記時，專戶存儲，未經主管教育行政機關核備，不得動用。基金及經費不得寄託或借貸與董事及其他個人或非金融事業機構。私立學校每學年度結餘之款項，於決算經主管教育行政機關備查後一個月內，應撥充學校基金專戶。」分別為行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條第1項及同法施行細則第43條所明定。而教育部為規範各級私立學校建立會計制度，提昇會計水準，促進私立學校財務健全發展，依私立學校法規定訂定私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第29條復分別規定：「私立學校除報經主管教育行政機關核准之附設機構依第4條規定另訂有會計制度者外，其一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」、「私立學校所有收入，均應存入其在金融機構開設之專戶，提款時，應以支票為之，由校長、主辦會計人員及出納人員會同簽名或蓋章。」及「私立學校對會計憑證、會計報告、會計簿籍等檔案，均應盡善良保管之責，遇有遺失、損毀等情事，主辦會計人員即報告校長暨該管教育行政機關會計單位查明處理。」可知，相關教育法令，鑑於私立學校係屬私人捐資興學，為顧及其自主性，暨教育所具之公共性，是於規範上，針對私立學校之校務收支等事項，係以校長、主辦會計及出納等校務人員作為行為主體，至於董事會則是屬於基金之管理及財務之監督者，並均受主管教育行政機關之監督。本件上訴人係景○學院第5屆董事會董事，該屆董事會因有董事會發生糾紛，及對學校有部分帳列校務基金無法提出定存單正本、學校存款之定存單未以學校名義為之、部分學校金融機構帳戶之印鑑、存摺非由學校出納組保管、部分學校工程未經校務會議決議與董事會決議及購地未經塗銷抵押權及過戶即付款等違反法令情事，未盡董事會應為之基金管理及財務監督等職責，被上訴人乃先後2次為停止景○學院第5屆董事會全體董事職務，並限期命提出有關學校財務具體可行改善計畫之處分，並因景○學院第5屆董事會於上開2次停職期間，無法形成共識，仍分為兩個連署組織，各自提出改善計畫，且無法就學校財務缺失，提出具體可行之改善計畫，並亦缺乏保證機制，故被上訴人乃為本件解除全體董事職務之處分等情，為原審依調查證據之辯論結果，所確定之事實；而依上述行為時私立學校法、同法施行細則及私立學校建立會計制度實施辦法規定，關於私立學校校務收支等，係屬以校長、主辦會計及出納人員為行為主體之事項，至於董事會則是處於基金管理者及財務監督者之地位，然景○學院就該校之校務收支事項，卻未依此等教育法令規定進行，而其第5屆董事會亦未依行為時私立學校法第22條規定，執行其基金管理及財務監督等職責，致該校董事長張○利得以順利挪用校產，且未能及早發現，而使該校發生重大財務危機、校務運作陷入困難；故景○學院第5屆董事會此等怠於行使法律規定職權之行為，顯已危及該校之發展與前途，而違反私立學校法所規範董事會設立之目的，原審以其有違反教育法令情事，自無不合。次查行為時私立學校法第32條第1項所規定主管教育行政機關得限期命整頓改善，及於逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得為解除全體董事職務處分之事由，包含「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令情事」等兩種情事，其中所稱「董事會有違反教育法令情事」之情況，並不以有「董事會發生糾紛」為前提，已如前述。而本件原判決以景○學院第5屆董事會因有怠於執行職權之違反教育法令情事，且於被上訴人限期命整頓改善後，又逾期未能使整頓及改善產生效果，認被上訴人所為本件解除全體董事職務之處分係屬適法；原審就「董事會是否發生糾紛」所為論斷，與判決結果不生影響，上訴人就董事會是否發生糾紛無法開會，可否歸責於上訴人等所為之主張，亦無論究之必要，上訴意旨指摘原判決，就此部分有不備理由之違法云云，並無可採。上訴人另指摘原審認定被上訴人派員並委請會計師至學校檢查帳目，發現有學校帳列校務基金3,042萬元係以定存方式存於銀行，然學校僅能提供定存單影本等節，惟上述事實並未經當事人提出，會計師查帳資料復未見於卷內資料，顯就當事人未主張之事實而為認定，亦未予當事人辯論之機會，顯違本院39年判字第2號判例、62年判字第402號判例及行政訴訟法第141條之規定。又，原判決無證據資料即認定景○學院財務管理有諸多違法之處，顯屬違法一節，經查，被上訴人於原審業已提出教育部89年8月7日第2屆學校咨詢委員會第2次會議記錄，內載會計師至學校檢查帳目及景○技術學院暨董事會所提書面資料，所查得糾紛及違反教育法令情事，計有89年6月30日學校帳列校務基金3,042萬元係以定存方式存於銀行，然學校僅能提供定存單影本等7項事實之內容，附於卷內可稽，並經言詞辯論在案，上訴人所稱被上訴人並未提出云云，顯有誤會，上訴人指摘為違法，要無可採。上訴人又指摘原判決以景○學院第5屆董事未「全體一致」提出財務改善計畫情事，即認景○學院董事會有發生糾紛致無法召開會議情況，因此認定被上訴人得據此解除上訴人董事職務，顯有判決不適用私立學校法第29條第2項之違誤，亦與本院93年度判字第00296號判決之意旨相悖云云一節，查上訴人與另一派董事，各自為政分提內容南轅北轍之2種財務計畫，在校務爆發危機之狀況下，全體董事復有派系之分，其各自提出之計畫，無從落實執行等情，業據原判決論述甚明，上訴人仍主張原判決不適用私立學校法第29條第2項關於董事會決議只需過半數同意即可之規定云云，無非其事後之藉詞而已，要無可採。又查本案係因景○學院董事會未盡監督之職責，發生掏空校產情事造成該校危機，而私立學校董事會職責包括籌措學校經費，為私立學校法第22條第4款所定，故被上訴人命上訴人等遭暫時停職之原董事提出財務改善計畫，包括如何解決學校債務之問題，於法並無不合。又查上訴人雖經被上訴人予以停止董事職務，然停止董事職務僅係暫時停止職務，其董事身份並未改變，且被上訴人係命上訴人等董事提出財務改善計畫，並非要求上訴人等召開董事會提出財務改善計畫，上訴人就此所為之主張，亦無可採。上訴人另主張景○學院財務狀況，在被上訴人將上訴人等於89年8月7日停職接管後，快速恢復良好，迄90年3月6日上訴人等遭解職前，已歷時7個月，學校財務早已運作正常，縱有被上訴人所謂不明債務，亦已提起法律訴訟在案，訴訟亦無無法進行情況，可見並無任何立即危害學校且急迫之事由存在，而需解除全體董事職務，原處分顯然違反行政程序法第7條之最小侵害原則，原判決則錯誤適用私立學校法第32條第1項但書云云。惟查，景○學院財務狀況，在被上訴人將上訴人等董事職務於89年8月7日停職接管後，快速恢復良好，係被上訴人指定鄭○旺等5人，共組管理委員會，代行董事會職權之成果，殊與上訴人無涉，又上訴人與另一派董事，截至90年3月6日遭解職前，所提出之2份計畫，仍未有共識，且就學校財務缺失仍無法提出具體財務改善計畫，亦缺乏保證機制，被上訴人依第2屆私立學校諮詢委員會第6次會議決議建議，解除全體董事職務，乃係因學校教務仍在進行中，如不解除原董事職務，顯已危及該校之發展與前途，學校難以回歸正常，就學校之永續經營而言，其有急迫性自無足疑，上訴人以其主觀歧異見解，主張原判決違法，亦無可採。綜觀本案，被上訴人解除上訴人之董事職務，係因上訴人有諸多違法事由及具急迫性所致，上訴意旨就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採，且證據之取捨與當事人所希冀者不同，亦不得謂原判決有違背法令。至於上訴人其餘述稱各節，乃上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人另提出關於私立學校法之修正草案，為立法政策問題，與本件原處分是否違法之判斷無涉。綜上所述，本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。