要旨
「按行政程序法第 111 條第 6 款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第 7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效，甚至如有同法第 115 條規定之情形者原處分無須撤銷之。」 「原告對於行政處分提起撤銷訴訟，而行政法院審理結果，若認定行政處分無效者，則當審酌行政訴訟法立法時顧及確認行政處分無效與撤銷違法行政處分之區分困難，乃訂定行政訴訟法第 6 條第 5 項規定應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。另行政訴訟法第 6 條第 3 項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效之訴訟，亦適用之；當解釋為確認訴訟之補充性，於確認行政處分無效之訴訟，不適用之（參照德國行政法院法第 43 條第 2 項規定）；則撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明，既符合行政訴訟法第 6 條第 5 項立法意旨，避免當事人因判斷行政處分究係違法或無效而陷入困境，無法記載正確的訴之聲明，致權益無法獲得合法保障；另亦可避免行政法院審判長行使闡明權發生錯誤之風險；既可保障人民權益，又能增進司法功能。本件原判決既認定系爭行政處分無效，即當審酌前揭訴訟類型選擇之問題，但卻仍於主文諭知將訴願決定及系爭行政處分均撤銷，於法尚有未合。」 參考法條：行政程序法 第 111、115 條（94.12.28） 行政訴訟法 第 6 條（87.10.28）
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 96年度判字第00076號 上 訴 人 國防部後備司令部（承受國防部聯合後勤司令部業務）代 表 人 余○○ 訴訟代理人 周○○ 劉○○ 張○○ 被 上訴 人 郭○○ 訴訟代理人 蔡讚燁律師 上列當事人間因撫卹事件，上訴人對於中華民國 94 年 7 月 28 日臺北高等行政法院 93 年度訴字第 2608 號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文
原判決關於將訴願決定及原處分均撤銷暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件上訴人主張：被上訴人受傷當時之軍人撫卹條例施行細則第 32 條規定：「傷亡撫卹之審核，由國防部授權聯勤留守業務署依本條例及本細則之規定，發布傷亡通報令」。為因應國防二法實施，民國（下同） 91 年 3 月 1 日起國防部組織調整將前「聯合勤務總司令部」變更名稱為「國防部聯合後勤司令部」（下稱聯勤司令部）。是以，該細則於 92 年 6 月 18 日修正發布，其第 2 條規定：「本條例第 3 條第 1 項所定之撫卹令發給作業，由國防部委任國防部聯合後勤司令部辦理。 」聯勤司令部依行政程序法第 2 條第 2 項規定，為具有單獨法定地位之組織，受託行使公權力，於委託範圍內，視為行政機關。國防部委任聯勤司令部辦理軍人傷亡撫卹，因同屬行政權之機關自無授權之必要，是以，軍人撫卹條例施行細則修正為委任。聯勤司令部既受委任，自有行政（撫卹）處分之權限。查被上訴人於 86 年 7 月 l 日退伍，其於 93 年 3 月 29 日訴願書中自陳：自受傷之日起，接受當時醫生之建議，保守治療及至復健門診治療，其間曾申請傷殘撫卹，但因服役期間，體位鑑定為戊等體位，並未達當時的傷殘標準而退回等語，足見被上訴人服役期間之傷勢，尚未達軍人撫卹傷殘標準，迨退伍後於 91 年 7 月 18 日在國軍左營醫院進行腰椎手術，被上訴人雖提出中華民國身心障礙手冊載： 92 年 9 月 8 日經鑑定為輕度肢障（右下肢），惟其時已非現役官兵，自無從依被上訴人 81 年服役期間有效之軍人撫卹條例（ 80 年3 月 27 日總統修正公布）第 1 條、第 2 條及第 11 條規定辦理撫卹。聯勤司令部辦理國軍現役官兵傷亡撫卹作業均係依法行政，爰請求廢棄原判決。 二、被上訴人則以：軍人撫卹條例第 3 條第 1 項規定：「軍人傷亡應予撫卹者，除本條例另有規定外，由國防部發給撫卹令及撫卹金。」該條例並無授權國防部再授權予其下屬機關之規定，且聯勤司令部於原審所提之傷殘撫卹令，抬頭即載明「國防部」、「茲照軍人撫卹條例核准給傷殘撫卹此令」，並由國防部長署名，尤足徵傷殘撫卹之處分權限，依法屬國防部，而非聯勤司令部。有關施行細則，僅係國防部分工與作業方便而已，業經原判決敍明其理由。上訴理由以軍人撫卹條例施行細則指摘軍人撫卹條例本法之規定，已有未洽。況查國防部就本件判決並未上訴，益證聯勤司令部之上訴顯無理由。上訴人猶執陳詞攻擊，惟未見敍明原判決有何違背法令之處，顯非適法，本件上訴顯無理由等語，資為抗辯。 三、原判決以：被上訴人主張伊自 75 年 9 月 12 日入營，於 81 年服役期間因公致腰椎椎間盆突出受傷，陸續接受治療，並於 91 年 7 月 18 日在國軍左營醫院（原海軍總醫院）進行腰椎手術後因公成殘，符合軍人撫卹要件，乃經由轄區立法委員於 92 年 12 月 12 日向國防部申請因公傷殘撫卹；是被上訴人傷殘撫卹之申請，應否准許，參照中央法規標準法第 18 條規定，自應適用 92 年 12月申請時之相關法令辦理，合先敍明。次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」行政程序法第 111 條第 6 款定有明文；本件依申請時軍人撫卹條例第 3 條第 1 項之規定軍人傷亡應予撫卹者，除本條例另有規定外，由「國防部」發給撫卹令及撫卹金。是有關軍人傷亡撫卹事件，軍人撫卹條例第 3 條第 1 項已明定由國防部負責發給撫卹令及撫卹金，換言之，應由國防部為其主管機關。而觀諸軍人撫卹條例並無授權國防部將該處理權限再授權予其下屬機關；是軍人撫卹條例施行細則第 2 條規定：「本條例第 3 條第 1 項所定之撫卹令發給作業，由國防部委任國防部聯合後勤司令部辦理。」第 25 條規定：「撫卹金由所屬機關編列預算者，以聯勤司令部為支給機關；由退撫基金支付者，以基金管理機關為支給機關。撫卹金領受人領受權喪失或停止後，如有續領，由支給機關追繳。」自應解為就軍人傷亡撫卹事件，國防部為分工與作業之方便，固得委由下屬機關聯勤司令部辦理相關作業，惟作成處分之事務權限，仍屬於主管機關國防部，如此始符合軍人撫卹條例第 3 條第 1 項之規定意旨；此觀諸聯勤司令部提出卷附之傷殘撫卹令，抬頭即載明「國防部撫卹令」、「茲按照軍人撫卹條例核准給傷殘撫卹此令」，撫卹令末亦由國防部長署名；均足徵傷殘撫卹之處分權限，仍依法屬國防部。是軍人傷殘撫卹事件之處分權限，依軍人撫卹條例第 3 條第 1項規定，係屬國防部；聯勤司令部並無處分之權限，縱得依軍人撫卹條例施行細則之授權而進行相關作業，惟最後仍應以主管機關國防部名義為處分機關；詎聯勤司令部竟逾越權限，以聯勤司令部名義作成否准之行政處分，所為處分，自有逾越權限之違法；本件既因處分機關聯勤司令部缺乏事務之權限，依行政程序法第 111 條第 6 款規定，自屬無效；經被上訴人提起訴願後，國防部就其下屬機關即聯勤司令部所為欠缺事務權限之處分，未予糾正，亦有未合；被上訴人聲明第 1 項訴請撤銷訴願決定及原處分，自屬有據，為有理由，應予准許。另被上訴人聲明判命上訴人及國防部應作成核付被上訴人因公傷殘撫卹金之處分部分，因上訴人依上所述並無就傷殘撫卹為准否處分之權限，被上訴人併訴請判命其作成核付因公傷殘撫卹金之處分，亦屬無從准許，均應予駁回。是原審以上揭程序上理由判決被上訴人在原審之訴為一部有理由，一部無理由。 四、本院查：㈠按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」行政程序法第 111 條第 6款定有明文。本件被上訴人係海軍輪機士官長退伍，自 75 年 9 月 12 日入營，迄 86 年 7 月 1 日退伍，被上訴人於 81 年服役期間因公致腰椎椎間盆突出受傷，陸續接受治療，並於 91 年 7 月 18 日在國軍左營醫院進行腰椎手術，被上訴人主張伊已因公成殘，符合軍人撫卹要件，經由轄區立法委員於 92 年 12 月 12 日向國防部申請因公傷殘撫卹；經國防部函轉海軍總司令部辦理，該司令部再轉知改向高雄市後備司令部申請，再由後備司令部檢據轉聯勤司令部辦理，最後由聯勤司令部以 93 年 3 月 2 日隋玟字第 0930002263 號及 93 年4 月 6 日隋玟字第 0930003640 號書函，略以事故發生之月起無故逾 5 年不行使或不申請，喪失領受撫卹權利；且當年病況未達殘等標準，現已不具現役軍人身分為由否准所請；被上訴人不服，提起訴願，經國防部訴願決定駁回；被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原判決「訴願決定及原處分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」上訴人不服，乃提起本件上訴。原審依軍人撫卹條例第 3 條第 1 項規定，有關軍人傷亡應予撫卹者，由「國防部」發給撫卹令及撫卹金，該條例並無授權國防部將該處理權限再授權予其下屬機關，是軍人撫卹條例施行細則第2 條、第 25 條規定，無非為就軍人傷亡撫卹事件，國防部為分工與作業之方便，委由下屬機關聯勤司令部辦理相關作業而已，認上訴人竟逾越權限，以聯勤司令部名義作成否准之行政處分，所為處分，自有逾越權限之違法，依行政程序法第 111 條第 6 款規定，自屬無效，固非無見。然查，無效之行政處分，自始不生效力，行政程序法第 110 條第 4 項定有明文，亦即行政處分無效者，乃自始、當然無效，苟當事人對無效之行政處分提起撤銷訴訟，受理訴訟之高等行政法院應於審理中告知是否聲明變更為確認訴訟。本件原審既認上訴人所為之前揭否准處分為無效，則無效之行政處分即無從撤銷，惟原判決諭知「訴願決定及原處分均撤銷。」即有判決理由與主文矛盾之違法。㈡按行政程序法第 111 條第 6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第 7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效，甚至如有同法第 115 條規定之情形者原處分無須撤銷之。本件上訴人係經由軍人撫卹條例施行細則第 2 條之明文規定委任其執行撫卹令發給作業，而作成系爭行政處分，其是否已達重大而明顯程度之瑕疵，原審未予以詳究，即遽爾謂系爭行政處分無效，容有未洽。㈢又原告對於行政處分提起撤銷訴訟，而行政法院審理結果，若認定行政處分無效者，則當審酌行政訴訟法立法時顧及確認行政處分無效與撤銷違法行政處分之區分困難，乃訂定行政訴訟法第 6條第 5 項規定應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。另行政訴訟法第 6 條第 3 項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效之訴訟，亦適用之；當解釋為確認訴訟之補充性，於確認行政處分無效之訴訟，不適用之（參照德國行政法院法第 43 條第 2 項規定）；則撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明，既符合行政訴訟法第 6 條第 5 項立法意旨，避免當事人因判斷行政處分究係違法或無效而陷入困境，無法記載正確的訴之聲明，致權益無法獲得合法保障；另亦可避免行政法院審判長行使闡明權發生錯誤之風險；既可保障人民權益，又能增進司法功能。本件原判決既認定系爭行政處分無效，即當審酌前揭訴訟類型選擇之問題，但卻仍於主文諭知將訴願決定及系爭行政處分均撤銷，於法尚有未合。㈣綜上所述，原判決關於將訴願決定及原處分均撤銷部分其適用法律尚有未洽，且影響判決之結果。本件上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，聲明求為廢棄，為有理由，爰將原判決此部分廢棄發回原審法院。 五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第 256 條第 1 項、第 260 條第1 項，判決如主文。
其他資訊
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日 第四庭審判長法 官 劉 鑫 楨 法 官 陳 秀 美 法 官 梁 松 雄 法 官 劉 介 中 法 官 戴 見 草 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 96 年 1 月 19 日書記官 王 史 民
