要旨
按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑。
案由
最高行政法院裁定 96年度裁字第01531號抗 告 人 甲○○ 上列抗告人因與相對人內政部間聲請假扣押事件，對於中華民國95年11月22日高雄高等行政法院95年度全字第29號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文
抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。 二、本件相對人以：債務人財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心（下稱長齡老人養護中心）於民國88年間因辦理興建院舍計畫向相對人內政部申請補助，兩造於89年3月16日簽訂補助款契約。又相對人依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定同意補助長齡老人養護中心新台幣（下同）92,714,400元。嗣相對人將上開補助款先行撥付訴外人嘉義縣政府代管，再委託嘉義縣政府按工程進度分期撥付予長齡老人養護中心。嘉義縣政府至91年2月止，共計代相對人給付補助款共70,530,000元予長齡老人養護中心，惟長齡老人養護中心嗣卻因債務糾紛，積欠廠商工程款，致其所興建房舍遭法院查封拍賣，迄今尚無法如期開始營運，經嘉義縣政府撤銷其設立許可，相對人乃於94年6月28日以內授中社字第0940713416號函通知，解除系爭補助款契約，並請求返還補助款及給付違約金。訴外人林春文係以契約當事人之身份併同長齡老人養護中心與相對人簽署契約，另抗告人甲○○、訴外人陳建州及林源泉則係長齡老人養護中心及林春文之連帶保證人，依補助款契約第7條第1項第3款、第2項及第8條規定，請求其連帶給付補助款及違約金，合計金額為71,940,600元。本件相對人業已提起行政訴訟，然債務人及保證人正紛紛脫產，以圖逃避本案債務，設不予即時聲請鈞院實施假扣押，則相對人之債權必有日後不能執行或甚難執行之虞，爰依行政訴訟法第293條規定，聲請裁定准予提供擔保實施假扣押。原裁定以：查相對人主張之事實業據其提出契約書、相對人91年4月25日台內中社字第0910076275號函、嘉義縣政府94年6月7日府社老字第0940075589號函及相對人94年6月28日內授中社字第0940713416號函等為證，核無不合。且相對人亦陳明願供擔保，以代釋明，應認足補其釋明之欠缺。是相對人聲請供擔保就抗告人之財產為假扣押，應予准許。 三、抗告意旨略謂：依兩造所訂定之系爭契約約定有關雙方權利義務設定、變更與消滅等觀之，並無任何公法規定，且僅發生私法上之效果；復以，契約第10條約定以臺北地方法院為第一審管轄法院，第14條第2項約定：「本契約若有未盡事宜，．．．悉依民法規定辦理。」，足見系爭契約純屬私法上契約。又依兩階段理論，行政補助之給予含「對特定相對人是否給予補助之決定」及「實際如何履行補助」兩階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質，本件關於長齡老人養護中心向相對人提出補助申請，相對人准予補助，屬兩階段之前階段為公法性質，至相對人依據系爭契約第6條、第7條第2款及第8條等約定，訴請抗告人等就返還補助金及違約金負賠償及連帶責任，純屬私法爭議，應向民事法院提起救濟，相對人逕向行政法院聲請假扣押，程序自有未合，原審不察，裁定准予假扣押，依法尚屬有違，爰請求廢棄原裁定等語。 四、本院查：按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，即得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（司法院釋字第466、533號解釋及行政程序法第137條第1項第1款、第2款規定參照）。又按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。查依本件兩造系爭契約書第1條、第2條、3條、第4條、第14條約定，相對人依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助長齡老人養護中心92,714,400元，以推展社會福利服務，相對人得隨時派員檢查長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，長齡養護中心應於事前詳述理由，提請相對人同意變更計畫項目、執行期間及進度。相對人並得隨時派員檢查長齡養護中心對補助款之運用情形，長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕。長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經相對人同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於相對人，契約若有未盡事宜，亦悉依相對人所訂之作業要點及相關規定與民法規定辦理。此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係長齡老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與長齡老人養護中心約定提供補助款，並使長齡老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑。再本件相對人曾就本件補助款請求抗告人返還，方亦經臺灣臺北地方法院94年度重訴字第1031號裁定，以本件係屬公法爭議，普通法院無審判權而駁回相對人之訴，嗣雖經相對人抗告，復經臺灣高等法院95年度抗字第153號裁定駁回抗告，此有各該院裁定附卷可稽，抗告人以本件依契約第10條、第14條第2項約定以臺灣臺北地方法院為合意管轄法院，並悉依民法規定辦理，故本件係屬私法爭議云云，自亦不可採。綜上，原審以本件係屬公法爭議，而准予相對人為假扣押之聲請，並無不合，抗告意旨仍執前詞而指摘原審裁定不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
其他資訊
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日 第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞 法 官 黃 合 文 法 官 吳 明 鴻 法 官 鄭 小 康 法 官 帥 嘉 寶 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 96 年 7 月 12 日書記官 郭 育 玎
