最高行政法院 97 年度判字第 1105 號 判決

要旨

徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請收回土地之原土地所有權人即無聲請收回土地之權。 參考法條：土地法(89 年 1 月 26 日公布) 第 219 條、都市計畫法 (62 年 9 月 6 日公布) 第 83 條

案由

最高行政法院判決 97年度判字第1105號上 訴 人 甲○○ 乙○○ 丙○○ 戊○○ 己○○ 庚○○ 辛○○ 壬○○ 癸○○○ 子○○ 丑○○ 寅○○ 卯○○○ 張○○ 辰○○ 余○○ 巳○○○ 午○○ 未○○○ 申○○ 酉○○ 戌○○ 亥○○ 天○○ 地○○ 宇○○ 宙○○ 玄○○ 黃○○○ Ａ○○ Ｂ○○ Ｃ○○ Ｄ○○ Ｅ○○ Ｆ○○ Ｇ○○ Ｈ○○ Ｉ○○ Ｊ○○ Ｋ○○ Ｌ○○○ ○○營造有限公司 代 表 人 丁○○ 共同訴訟 代 理 人 Ｍ○○律師 被上訴人 內政部 代 表 人 廖○○ 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年7月21日臺中高等行政法院94年度訴字第50號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理由

一、南投縣政府為辦理○○都市計畫文二國民小學（下稱文二國小）工程，需用坐落南投縣○○鄉○○段1142地號等71筆土地，報經臺灣省政府以民國77年8月4日府地四字第73250號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告徵收在案。嗣上訴人於92年6月30日以南投縣政府於徵收土地後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用等情，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定向南投縣政府申請照原徵收價額收回坐落南投縣○○鄉○○段1142地號等土地。案經南投縣政府報經被上訴人以93年4月2日台內地字第 0930005686號函復同意不予發還後，據以93年4月19日府地權字第09300679270號函復上訴人，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。 二、上訴人起訴主張：（一）南投縣○○鄉都市計畫於58年9月19日公告實施，其中上訴人等人原有之「文二」國小預定地，經南投縣政府聲請徵收，逾15年未依徵收計畫使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用，上訴人自得依土地法第219條、都市計畫法第83條規定，聲請照徵收價額收回被徵收之土地。（二）被上訴人及南投縣政府，迄92年6月20日止，均未編列興建國民小學之預算，根本無法進行興建國民小學之主體工程，此顯非可歸責於上訴人之事由，縱上訴人等未進行陳情，亦無法為主體工程之興建，故系爭土地未依限開始使用，並非可歸責於上訴人。另迄92年6月20日期限屆滿止，尚有坐落○○鄉○○段1251、1253、1253之1、1253之2、1253之3、1253之4等地號土地約6,000平方公尺並未徵收，故無法依原定計畫使用已徵收部分之土地。此未為徵收之事由，亦非可歸責於上訴人等之事由。（三）上揭土地並不適宜興建國民小學，亦無興建國民小學之需要。在○○鄉都市計畫區內包括○○、中央、城中、新城、農富、北埔、南光、鉅工等8個村，現有「文一」南投縣成城國民小學（下稱成城國小），服務學區包括○○、中央、城中、新城、農富等5個村；「文三」南投縣○○國民小學（下稱○○國小），服務學區包括北埔、南光、鉅工及都市計畫區外之水豐村、頂崁村合計5個村，合計10個村，人口14,924人。其中成城國小，在70年有學生750人，至91年現學生284人；而水里國小，70年有學生2,940人，現僅有學生858人，平均負成長達35%以上。現有學校教室，已有多數閒置，並無增設文二國小之需要。再就人口消長而言，91年3月南投縣○○鄉人口共有22,600人，較之60年人口3萬3千餘人，減少1萬1千餘人，負成長達30%以上。○○鄉純為山區農村，在時代潮流與實際環境變遷，人口顯無可能增長，於該處興建國民小學，僅徒增公帑之浪費。本件文二國小預定地位置，北距離成城國小僅460公尺，南距離○○國小亦僅500餘公尺，依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第11條之規定，國民小學每一學校服務半徑以不逾600公尺為原則，依此標準規定，則文二國小預定地，實際均在成城國小及○○國小服務區600公尺距離之內，是以文二國小預定地並無另行設立國民小學之必要。又文二國小預定地，位於城中村○○溪堤防路北岸下，地基與○○溪床平行地勢低窪，現有都市○○○號道路（即原省道台16線）貫穿其中，校區○○道路二側，且為水里鄉交通流量最大之省道台16線公路與省道舊台16線之交岔路口，車輛往來川流不息，噪音不絕於耳，根本不適合設立學校於此。且若設學校，將嚴重影響學童生命安全。再就國小用地標準而言，依照上列實施辦法規定，國小每校面積不得小於2公頃，5萬人口以下者，每千人口以0.2公頃為準。以成城國小與○○國小現有土地面積合計3.85公頃，成城國小、○○國小服務學區，人口計14,924人，以每千人口0.2公頃土地，僅需3公頃學校用地，現有成城國小、○○國小用地，計有3.85公頃，已足足有餘。○○鄉係山區農村，水里都市計畫區近於濁水溪上游，三面環山，一面臨溪，又有○○溪貫通其中，東西狹、南北長，地形高低落差大，都市計畫區內91年3月底統計人口11,296人，土地總面積158.28公頃，其中農業區、保護區、行水區、河川區佔47.8 1公頃，公共設施用地佔63.28公頃，民眾可使用土地住宅僅佔 36.94公頃，商業區10.25公頃，而土地崎嶇不平，可供人民建築建地實在無多，本不宜再增設學校，剝奪人民居住之土地。文二國小預定地內，現有合法房屋37棟，40餘戶，100餘居民居住，經九二一震災，房屋受損，甫耗費大批金錢修復，以求安身棲息，在此天災人禍頻傳之際，一旦拆除房屋，勢必流離失所，無處容身。況南投縣政府近數十年來，亦均缺增建國小之經費，自不宜徒為58年所定已不合時宜之計畫，再浪費公帑等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。 三、被上訴人則以：（一）上訴人申請收回被徵收土地案，經南投縣政府邀集有關機關及上訴人於92年11月28日會勘，依該府實地會勘紀錄及南投縣政府93年3月22日府地權字第 0930058620號函所載，○○國小前於83年4月25日（83）投水國總字第2176號函請占住戶於83年5月3日搬遷，欲進行整地工程，惟因遭占住戶抗爭，向縣長陳情，於同年5月3日縣務會議縣長提示及決議事項「‧‧‧在徵收未闢建前，可容許現居住、使用人依現狀居住、使用。並請教育局轉請○○國小解除整地契約，以平民怨。」南投縣政府遂以83年5月9日（83）投府教國字第60708號函○○國小除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。嗣南投縣政府為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設教育施設工程，並於91年12月9日府教國字第0910214633-0號函、92年3月19日府教國字第09200522320號函請○○國小以雙掛號請用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟占住戶皆未搬遷，反向各單位陳情，南投縣政府於最後期限即92年6月19日不得不動用公權力強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭，最後由南投縣政府排除障礙開工動土並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議。基於上述，本案南投縣政府已於計畫期限內數次函請占用戶搬遷及移除地上物，皆未搬遷，且原土地所有權人對南投縣政府欲進行整地工程予以阻擾及抗爭，係可歸責於原土地所有權人或使用人，又南投縣政府亦於計畫期限內（92年6月19日）開工動土，揆諸土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及第3項、都市計畫法第83條規定及被上訴人84年9月26日台（84）內地字第8488181號函、行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函所釋，被上訴人以93年4月2日台內地字第0930008686號函同意南投縣政府所擬意見，核定不予發還土地及其土地改良物，依法並無不合。（二）關於上訴人於起訴狀中所述本件用地不適合設立學校乙節，涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，應屬另一事件等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）南投縣政府為辦理○○都市計畫文二國小工程，需用坐落南投縣水里鄉○○段1142號等71筆土地，報經臺灣省政府以77年8月4日府地四字第73250號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告徵收在案。嗣上訴人於92年6月30日以南投縣政府於徵收土地後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用等情，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定向南投縣政府申請照原徵收價額收回坐落南投縣○○鄉○○段1142地號等土地。案經南投縣政府於92年11月28日會同有關單位及上訴人實地勘查後，以本件與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，報經被上訴人以93年4月2日台內地字第0930005686號函復同意不予發還後，據以93年4月19日府地權字第09300679270號函復上訴人等情，為兩造所不爭執，並有徵收土地計畫書、臺灣省政府77年8月4日府地四字第73250號核准徵收函、南投縣政府78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告、徵收土地清冊、上訴人申請書、南投縣政府辦理○○都市計畫（文二）用地徵收案原所有權人申請照原徵收價額收回實地會勘紀錄表、內政部93年4月2日台內地字第0930005686號函附於原處分卷及訴願卷可稽。而本件上訴人申請收回被徵收土地案，經南投縣政府邀集有關機關及上訴人於92年11月28日會勘，依該府實地會勘紀錄及93年3月22日府地權字第1號函所載，○○國小曾於83年4月25日以該校辦理文二國小預定地整地工程，已經發包，83年4月25日（83）投水國總字第2176號函請占用戶於83年5月3日搬遷，函請原地主搬離，以進行整地工程，因遭占住戶抗爭及陳情，經當時縣長林源朗於同年5月3日召集會議提示及決議後，南投縣政府以83年5月9日（83）投府教國字第 60708號函○○國小，除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。嗣南投縣政府為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設教育施設工程，並以91年12月9日府教國字第0910214633-0號函、92年3月19日府教國字第09200522320號函○○國小以雙掛號通知用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟占住戶皆未搬遷，反向各單位陳情，南投縣政府於最後期限92年6月19日不得不動用公權力強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭（有南投縣政府檢附之中華日報、台灣日報、自由時報等剪報資料記載92年6月19日拆除行動引發200餘民眾激烈抗爭），最後由南投縣政府排除障礙開工動土，並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議等情，亦有上開函、照片、簽等附於原處分卷可參。基上所述，南投縣政府已於本件計畫期限內數次函請占用戶搬遷及移除地上物，皆未搬遷，且原土地所有權人對南投縣政府欲進行整地工程予以阻擾及抗爭，係可歸責於原土地所有權人或使用人；又南投縣政府亦於計畫期限內（92年6月19日）開工動土。揆諸土地法第219條第1項、第3項、都市計畫法第83條及土地徵收條例第61條規定及行政院53年6月30日台（53）內字第4534函、內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函意旨，被上訴人核定不予發還土地及其土地改良物之原處分，並無違誤。（二）上訴人主張：上揭土地並不適宜興建國民小學，亦無興建國民小學之需要，並舉出相關資料證明。惟此乃涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，應屬另一事件，與收回被徵收土地無涉等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。 五、本院按：（一）「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。又由前開2條文對照觀之，都市計畫法83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定；而關於阻卻收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則應適用土地法第219條之規定。（二）「土地法第219條第3項規定：『第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」本院97年10月庭長法官聯席會議、97年11月第二次庭長法官聯席會議分別作成決議。由此觀之，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請收回土地之原土地所有權人即無聲請收回土地之權。又徵收土地之原所有權人依都市計畫法第83條規定聲請收回徵收土地，主管機關應就徵收之全部土地整體觀察，是否有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地。（三）對照土地法第21 9條第1項第1款與都市計畫法第83條第2項規定之收回徵收土地要件，分別為「『徵收補償發給完竣屆滿一年』未『開始使用』」及「未依『核准計畫期限』『使用』」，亦即二者除期限規定不同外，復有「未開始使用」與「未使用」之不同，二者非可同視。土地法第219條第1項第1款之「開始使用」，參照土地徵收條例第9條第4項之規定，應指興辦事業之主體工程動工。至都市計畫法第83條第2項所謂「使用」，於具體事件中，其內容、程度如何，自應依經核准之徵收計畫書之具體記載認定之。 六、經查：（一）南投縣政府為辦理○○都市計畫文二國小工程，需用坐落南投縣○○鄉○○段1142地號等71筆土地，報經臺灣省政府以77年8月4日府地四字第73250號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告徵收。依其核准徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為自77年6月20日起至92年6月20日之間完工。○○國小曾於83年4月25日以該校辦理文二國小預定地整地工程，已經發包，於83年4月25日函請占用戶於83年5月3日搬遷，以進行整地工程，因遭占住戶抗爭及陳情，經當時縣長林源朗於同年5月3日召集會議提示及決議後，南投縣政府函○○國小除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。嗣南投縣政府於91年度編列預算擬興設教育施設工程，並於91年12月9日、92年3月19日函請○○國小通知用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟占住戶皆未搬遷，反向各單位陳情，南投縣政府不得不於92年6月19日予以強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭，最後由南投縣政府排除障礙開工動土，並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議。嗣上訴人於92年6月30日以南投縣政府於系爭土地經徵收後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定向南投縣政府申請照原徵收價額收回坐落南投縣○○鄉○○段1142地號等土地。案經南投縣政府於92年11月28日會同有關單位及上訴人實地勘查後，以本件與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，報經被上訴人以93年4月2日台內地字第0930005686號函復同意不予發還後，函復上訴人等情，為原審依法認定之事實。（二）原審就前開其所認定之事實依前述理由駁回上訴人於原審之訴，固非無據，惟查：１、原審係認本件經核准之徵收計畫書記載之進度為「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」；南投縣政府則係「於92年6月19日開工動土」。而前開經核准之徵收計畫，既係就「完工」定其期限，此項依都市計畫法第83條第１項規定應遵守之「期限」屆滿時，是否就徵收之全部土地整體觀察，所興辦之工程應達於「完工」之程度；另實際進度之「開工動土」是否即合於計畫進度之「完工」；又原審所謂本件工程「開工動土」，是否係就徵收之全部土地為整體觀察之結果等事項，均攸關系爭徵收土地已「依核准計畫期限使用」與否之認定。原審未遑就前開事項詳細調查審認並為理由說明，即謂本件無需用土地人未依核准計畫期限使用徵收土地之情形，依前開理由第五項（二）（三）之說明，非無應調查之事項未為調查，及理由不備之違法。２、本件上訴人否認就系爭土地之未依計畫期限使用係可歸責，揆之前開理由第五項（二）之說明，原審應調查相關事證以辨明未依期限使用徵收土地，是否係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與本件上訴人無涉。乃原審依據於83年間系爭土地之占用住戶曾為抗爭、陳情，及原被徵收土地及地上物所有權人共200餘人於92年6月19日為激烈抗爭、阻擾需用土地人使用系爭土地之事實，即逕認本件上訴人為可歸責，亦有應調查事項未為調查之違法。（三）綜上所述，本件原判決核有違誤，上訴人上訴意旨求予廢棄，應認為有理由；又本件猶有事實待調查，爰將本件發回原審法院重為調查後，另為適法之裁判。 七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。