案由
臺灣高等法院民事判決 八十九年度上國字第一號上 訴 人 祐興鋁業股份有限公司 法定代理人 高建興 訴訟代理人 林則奘律師 複 代理人 侯傑中律師 被上訴人 基隆市政府 法定代理人 李進勇 訴訟代理人 黃秋雄律師 右當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於中華民國八十八年十月二十九日臺灣基隆地方法院八十八年度國字第六號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事 實 甲、上訴人方面： 壹、聲明：求為判決： 一、原判決廢棄。 二、被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）一百九十八萬零四百九十八元及自八十八年七月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。 三、第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。 四、請准供擔保宣告假執行。 貳、陳述：除與原審判決記載相同者予以引用外，補稱略以： 一、依據國家賠償法第三條之規定，只要公有公共設施之設置或管理有欠缺，致人民受損害，即可成立，而不問國家對該設置或管理之欠缺有無過失，或於防止損害之發生，已否善盡其注意。因此，國家不得主張對損害之防止已為必要之注意，免除其賠償責任。雖最高法院七十二年台上字第三一八二號判決未察上旨而為相反之認定，但隨後最高法院七三年台上字第五八四號判決已變更見解，原審仍援引舊有見解，為不利上訴人之認定，誠非妥允。 二、縱認被上訴人得以對防止損害之發生，已盡相當之注意，並已為防止損害之發生必要措施，為其免責之理由。但被上訴人是否果已盡相當之注意，仍不無疑義。誠然，被上訴人在接管六堵防洪抽水站後，雖多次函請省水利處速撥補助款以汰舊更新。但被上訴人之義務應非僅如此，其尚包含在預算尚未撥放時，應盡注意義務使系爭抽水站處於可堪使用之狀態。而依據被上訴人八十八年基府工水字第００八三四六號所載，二部抽水機組至少有一部只要稍加整修即可啟動使用，然被上訴人在預算尚未核撥之前，卻未善盡管理之責。被上訴人所屬之操作人員非但不瞭解整個抽水站之操作使用，甚至在颱風來襲前，亦未事先演練或測試抽水機組可否使用，以致本應立即關閉閘門以防止基隆河河水倒灌及啟動抽水馬達抽水時，反而因無法使用，直至下午十八時才發動馬達，放下閘門。惟洪水此時早已經由閘門大量湧進上訴人所在之六堵工業區，終致釀成水患。被上訴人疏於抽水站之維護保養，顯而易見，豈能以預算無法及時撥放汰舊換新為由，冀圖卸免責任。 三、八十七年十月十五日瑞伯颱風來襲，造成上訴人所在之六堵工業區嚴重積水，損失不貲。其損害金額之多寡，上訴人亦曾就受損之固定資產向國稅局填具災害申報書，雖被上訴人質疑損害金額之真實性，惟依民事訴訟第二百二十二條第二項之規定，當事人已證明受有損害，而不能證明其數額或證明顯有重大因難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。故法院自得就上訴人所提資料，自為判斷。不得僅因其為上訴人所提供而認無證據能力。 四、既被上訴人就六堵抽水站及下水道排水系統管理有欠缺，上訴人確實又受有損害，則二者是否具有相當因果關係，即為本案爭執之關鍵。依被上訴人所提出之資料顯示，芭比絲颱風來襲時降雨量與瑞伯颱風相差無幾，而基隆河之水位也高於瑞伯颱風來襲時之水位，但芭比絲颱風所造成之積水卻遠低於瑞伯颱風，足證該水災之形成絕非僅肇因於天災。且當時亦無河水潰堤之情形發生，而當時之累積雨量亦僅有三百多公釐（詳洪災分折報告第一一頁），就算所降雨量完全無法宣洩，亦不可能積水深達一公尺以上，因上訴人認積水應是被上訴人管理抽水站及排水設施不當所致，即有所據。又雖上訴人就因果關係存在一點，仍須負舉證責任，惟該舉證責任如依其情形顯失公平者，不在此限，新修正民事訴訟法第二百七十七復條定有明文。如仍認有調查必要，而上訴人既因該水災損失不貲，若仍強要求上訴人須就該歸責原因負擔鑑定費用及舉證之責，即有顯失公平情形。更何況鑑定所須資料，如抽水站位置，高度、排水量以及下水道系統等相關資料，均為被上訴人所持有，且該抽水設備本即有所缺失亦是眾所周知，故而依據新修正民事訴訟法第二百七十七條之規定，自應由被上訴人就因果關係不存在負舉證責任為宜。 乙、被上訴人方面： 壹、聲明： 一、上訴及假執行聲請駁回。添 二、第一、二審訴訟費用由上訴人負擔。 貳、陳述：除與原審判決記載相同者予以引用外，補稱略以： 一、最高法院七十三年度台上字第五八四號判決，係指非單純天然豪雨所形成之災害之場合所為之判決，且迄未經判例會議選擇為判例，足見其不能採為判例，自有其不足採之理由在，又所謂「無過失責任賠償主義」乃指現代社會消費者對商品生產，製造有無故意過失難以舉証，對於從事設計、生產、製造商品者責其提供無危險之產品及服務，依法律明文命其負最高責任，公有公共設施設置或管理之欠缺有無過夫非無法舉証，顯難苛責如此高標準之責任，倘責其負無過失責任國家財政豈能負苛。 二、再依台灣士林地方法院檢察署囑託海洋大學，瑞伯颱風與芭比絲颱風汐止地區洪災分析報告，綜合分析結果：瑞伯颱風與芭比絲颱風之五堵站洪水頻率約為四年，而依頻率分析結果亦顯示，近十年來基隆河洪水量並無明顯增高，台灣省水利處兩年洪水頻率年之疏濬方案與汐止鎮○○○○道濬深方案，雖可降低洪峰水位，但皆無法抑制流量頻率年為四年的瑞伯與芭比絲颱風洪水之漫溢，在尚未進行大規模防洪整治工程之前，汐止地區將難免不會一再遭受洪害之苦，行政院在災後進行基隆河整治後，同意提撥一百二十四億元經費，全面整治基隆河十年洪水頻率標準，足見流經基隆市○區○○○段，基隆河受幹流長達八六．四公里涵蓋台北縣、基隆市、台北市為省轄市政府僅管理部分基隆河水域，受財政限制，根本無法預防瑞伯颱風與芭比絲颱風所造成嚴重水災害。又按國家基於相對於國家主權，固對人民有保障生存權、財產權、自由權利之責任，究不能泛言人民權利有受侵害之事實，即謂國家怠於執行職務，或公有公共設施因設置或管理有欠缺，應負賠償責任。上訴人縱有損害，究竟有無相當因果關係亦未見証實。矧被上訴人於八十七年三月一日起，接手六堵污水處理場及防洪抽水站操作管理，接手後試陣，發現設備不良，於八十七年四月八日、七月四日，八月五日三度函請台灣水利處儘速撥款補助，並責派執行河川巡查，為二造不爭之事實，足見被上訴人所轄基隆河區之管理設置顯無欠缺。況且係爭災害發生之基隆河道濬深方案之執行，以其天然之豪雨亦無法抑制該災害之發生，自難予賠償。
理由
一、上訴人主張：被上訴人係基隆市六堵工業區內抽水站等水利建造物之主管機關，卻一再怠於修繕工業區內之排水系統及防洪抽水站，致八十七年十月十五日「瑞伯」颱風（下稱系爭颱風）來襲時，工業區抽水站內二部抽水機完全無法發揮應有之功能及時將積水抽出，以致伊設於工業區內之廠房機械設備遭水淹沒浸泡，單就固定資產部分即因此受有一百九十八萬零四百九十八元之損失，（就原物料部分之損害因損害金額計算不易，依法暫為保留）。被上訴人就主管之抽水站內二部抽水機組水利建造物未妥善維護，及時修復老舊機組，顯係就前開公有公共設施管理有欠缺等情，爰依國家賠償法第二條第二項後段及同法第三條第一項規定，求為命被上訴人如數賠償，並加計自八十七年七月一日起至清償日止之法定遲延利息之判決。 被上訴人則以：上訴人之損失係因瑞伯及芭比絲颱風侵襲帶來大量雨水所致，係屬天災，被上訴人對此不可抗力，應可免責，況且被上訴人就該公共設施管理並無欠缺，亦無怠於執行職務情事，亦不應負賠償責任等語，資為抗辯。 二、上訴人主張其設於基隆市六堵工業區內之廠房機械設備，於八十七年十月十五日「瑞伯」颱風來襲時遭水淹沒浸泡受損之事實，為被上訴人所不爭執，堪信為真實。 三、上訴人主張其所受之損害係因被上訴人就主管之抽水站內二部抽水機組未妥善維護，及時修復老舊機組，致該抽水機於颱風時無法發揮應有之功能及時將積水抽出，顯係就前開公有公共設施管理有欠缺等語，惟為被上訴人所否認，並辯稱上訴人之損失係因瑞伯及巴比絲颱風侵襲帶來大量雨水所致，係屬不可抗力之天災，被上訴人應可免責等語。經查： (一) 按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害亦同，國家賠償法第二條第二項固有明文，然該規定前段所稱執行職務行使公權力，係指基於國家統治權，優越之意思作用，而所為本於國家權利之發動行為，以行使強制命令之權力，人民在法律上必須承受而言。至後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員依法律明文之規定，對特定之人或可得特定之人，所負之作為義務，已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，至特定人民之自由或權利遭受損害而言，且此作為義務須以保護人民特定或可得特定之人之利益為目的而存在始可，單純獲有反射利益者，則不得主張機關有作為義務，如公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，然若公務員非依法律規定有對特定人或可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地時，縱公務員所執行該職務未盡完全阻絕人民自由或權利之受損害，仍不得依同法第二條第二項後段請求國家賠償（參見司法院大法官會議解釋釋字第四六九號解釋及最高法院七十二年台上字第七○四號判例）。又按同法第三條第一項所稱之公有公共設施，包含公有河川在內，而公有河川之設置或管理，應以水利法為範圍，依水利法水利事業興辦，抽水站、閘門及排水系統皆屬公有河川之設置，從而上揭抽水站等防洪排水設施，應屬國家賠償法第三條第一項之公有公共設施，且因其管理或設置有無欠缺，應以是否違反水利法之規定為準。公有公共設施之管理良好、改善、甚至精益求精，僅生對第三人之反射利益問題，故國家就公共設施之管理，原則上對人民而言，並無具體之作為義務。本件被上訴人所屬之公務員既無對上訴人行使強制命令，上訴人對被上訴人所屬公務員為特定職務之行為，亦無公法上之請求權存在，又非法律規定被上訴人所應負無不作為裁量餘地之作為義務之特定或可得特定之對象，自無依國家賠償法第二條第二項請求賠償之餘地，上訴人據以主張公務員怠於執行職務之陳述，皆指被上訴人行政轄區內基隆河域六堵抽水站之排水系統及抽水設施維護有欠缺，而此等欠缺既屬公有公共設施管理之問題，既非屬國家賠償法第二條第二項規定之情形，則上訴人依該條規定，請求被上訴人賠償，於法無據，應予駁回。 (二) 次按國家賠償法第三條第一項所規定公有公共設施因設置或管理有欠缺而生之國家賠償責任，係採無過失責任賠償主義，不以故意或過失為責任要件，祇須公有之公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家或其他公法人即應負賠償責任，至國家或其他公法人對該設置或管理之欠缺有無故意或過失，或於防止損害之發生已否盡注意義務，均非所問（參照最高法院七十三年度台上字第五八四號判決）。惟損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。故上訴人所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（參照最高法院四十八年度台上字第四八一號判例）。查，被上訴人於八十七年三月一日接管六堵污水處理廠及防洪抽水站時，抽水站設備老舊，同年三月二十四日，被上訴人至抽水站現場勘查，一號及二號抽水機之出水管均已鏽壞不堪使用，二號機組汽油引擎及角齒輪減速機已老舊急待更新，二號機豎軸邦浦及一號機組尚堪用，固有被上訴人提出之八十七年三月九日省自來水公司台水一六營字第一四四七號函影本、八十七年三月二十四日基府工水字第三二八二八號函影本、八十七年五月一日會勘記錄影本在卷可稽（見原審卷第八五至八七頁），然其既非全部之抽水機均無法使用，抽水閘門亦無損壞，自不得單憑其抽水機組老舊急待更新，即認因此造成系爭颱風期間六堵工業區之淹水。而證人即被上訴人工務局下水道課約僱規劃組人員黃詠燦證稱：「八十七年十月十五日下午五點下班時，我會同當時葉課長及．．．自來水公司人員與污水處理廠商人員陪同到六堵抽水站時，是下午六時之前到達，當時雨勢增大，馬上就開動馬達，當時閘門未關閉是因基隆河水位比六堵抽水站閘門內水位還低故未放下閘門，僅用抽水方式排水，直到晚上九時，河水位高漲，始將閘門放下來（法官問：何以六時之前未啟動馬達？）因馬達是沉水式的馬達，若於六時前水位尚未高漲是無法抽到水的，僅是空轉馬達而已，被上訴人接管前是自來水公司管理的，我聽其建議去買二組電瓶備用‧當天晚上有我們委託處理污水管理的廠商人員在值班，至隔天凌晨始棄守，當天我於晚上九時曾離開去買柴油，到十點半時我要進入抽水站需經過污水處理廠時水位已高漲，我無法進入，因整個淹起來了，到隔日凌晨整個抽水機都淹了，但據值班者說：他棄守時，抽水機還開著才離開的，」「到達抽水站五分鐘左右就開馬達，直到七點多才抽到水的‧」（見本院卷第七四頁）故上訴人主張系爭颱風來襲當天下午，市政府人員直到傍晚十八時才啟動馬達並放下閘門，因此延誤導致無法及時阻絕洪水及將水排出，因而造成六堵工業區之淹水等語，顯非可採。 (三) 依卷附臺灣士林地方法院檢察署委託國立海洋大學河海工程學系所為之「瑞伯颱風與芭比絲颱風汐止地區洪災分析報告」所載，「八十七年十月十五日十九時三十分，．．．五堵地區基隆河水位暴漲，．．．二十時三十分，．．．五堵水位站水位一二．九四公尺，兩者均超過警戒水位，基隆河水位上漲，汐萬路江北橋附近淹水約三十公分。二十一時左右，汐止長安路與長興路一段附近淹水約一公尺；五堵地區汪洋一片，五堵抽水站宣告棄守。二十二時左右，汐止主要聯外道路均告中斷，高速公路汐止交流道亦浸在水中，松山與基隆間雙向鐵路也被水淹沒。十六日二時左右，汐止地區淹水最嚴重，．．．臨近汐止之基隆百福社區及六堵工業區一帶亦有淹水情況發生，平均淹水深度一公尺，淹水時間約十二至十八小時；淹水面積約五十四公頃。總計基隆河汐止地區淹水面積約三四五公頃。」（見該報告第四十九、五十頁，外放證物）。證人黃詠燦其證言所述之淹水及棄守時點與上開分析報告中所載之五堵抽水站之淹水及棄守時點相符，參以上開分析報告中圖五─二至五─五所示小時雨量組體圖與累積雨量歷線及五堵站小時水位歷線，可知瑞伯颱風時之雨量集中在十五日十八時至二十三時間，水位於十五時至二十時，由六公尺驟升至十五公尺，十六日凌晨一時之水位高達十六公尺（警戒水位為十二公尺，見該報告第一○一至一○二頁），而六堵工業區位於五堵抽水站之上游，於系爭颱風時基隆河各斷面洪峰水位，上游較下游為高（見該報告第一○四頁，圖五─七），另依證人黃詠燦所提出之照片所示，十月十六日颱風離去後，基隆河水位仍接近六堵抽水站之出水管出口，抽水站旁之污水處理廠全部被淹沒，辦公室一樓亦被淹沒（見本院卷第九四、九五頁），顯見十六日凌晨，六堵抽水站旁之基隆河水位亦因驟雨高出警戒水位，且高達抽水站之出水管出口，則六堵工業區內之雨水顯已無從自抽水站之出水管出口排出，，故縱被上訴人已改善六堵抽水站之抽水機組，亦無法有效將六堵工業區內之積水排入基隆河。是以，上訴人設於工業區內之廠房機械設備遭水淹沒浸泡所受固定資產之損失與被上訴人就六堵抽水站之抽水機組之管理行為間，並無相當因果關係。 (四) 同年月二十五日之芭比絲颱風與系爭颱風之總降雨量雖相差無幾，但系爭颱風之降雨集中在十五日十六時至二十三時之間（五堵站小時雨量平均約四十公釐，最高達六十公釐），芭比絲颱風之降雨則平均分佈在二十四日十八時至二十五日十一時（五堵站小時雨量平均約二十至三十八公釐）（見上開分析報告第一○一、一○六頁，外放證物），故系爭颱風時五堵站之基隆河水位高出警戒水位時間自十五日二十時許持續至十六日二十一時許；於芭比絲颱風時則於二十五日七時至十九時及二十六日八時至十五時許高出警戒水位（見上開分析報告第一○二、一○八頁），顯見系爭颱風之降雨情形較芭比絲颱風之降雨為集中且雨量較大，而基隆河水位既已因驟雨高出警戒水位，且高達抽水站之出水管出口，則六堵工業區內之雨水顯已無從自抽水站之出水管出口排出，（此由五堵及六堵抽水站人員先後棄守可知），故系爭颱風所造成六堵工業區之淹水較芭比絲颱風嚴重，應係驟雨無法宣洩所致，與被上訴人管理六堵抽水站之行為並無相當因果關係。上訴人主張芭比絲颱風所造成之積水低於系爭颱風，足證該水災之形成非天災而係被上訴人管理抽水站不當所致等語，並非可採。 (五) 上訴人主張證人黃仁寬於十五日二十時許行經六堵抽水站時，站內並無燈光，排水口亦無排水之情形，足證被上訴人並未及時啟動抽水機抽水等語，惟查六堵抽水站於十五日十八時許即啟動乙組抽水機抽水，業據證人黃詠燦證述如前，並有被上訴人工務局八八基府工水字第○○八三四六號函在卷可稽（見本院卷第四一頁），證人黃仁寬既未進入站內察看，則僅憑其於夜間二十時許行經六堵抽水站，自站外所見之情形，尚不足認被上訴人未啟動抽水機抽水，上訴人聲請傳訊證人黃仁寬並無必要。 四、綜上所述，上訴人因系爭颱風淹水所受之損害與被上訴人管理六堵抽水站之行為並無相當因果關係，從而，上訴人請求被上訴人賠償其固定資產之損失一百九十八萬零四百九十八元並加計法定遲延利息，為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。 五、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 八 月 二 日民事第三庭 審判長法 官 張 宗 權 法 官 吳 秀 美 法 官 蕭 艿 菁 右正本係照原本作成。 如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。 中 華 民 國 八十九 年 八 月 四 日書記官 尤 峰 惠 附註： 民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）： 對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。 上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
