案由
臺灣高等法院民事判決 八十八年度重上國字第三號上 訴 人 金世英國際有限公司 法定代理人 鐘哲進 訴訟代理人 林永頌律師 施淑貞律師 辜郁雯律師 複 代理人 尤伯祥律師 被 上訴人 行政院農業委員會 法定代理人 林享能 訴訟代理人 曹依立律師 右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十八年七月二十日臺灣臺北地方法院八十六年度重國字第二號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事 實 甲、上訴人方面： 壹、聲明： 原判決廢棄。 被上訴人應給付上訴人新台幣二千六百八十六萬三千一百十九元及自民國八十七年七月十六日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。 上訴人願供擔保或等值之銀行可轉讓定期存單為被上訴人供擔保後，請准宣告假執行。 第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。 貳、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱： 被上訴人於八十四年七月二十五日、九月十二日及九月二十九日所作成關於蒜頭進口權利開放標售暨辦理平價直銷超市等決定，均係行政處分： 被上訴人所稱因標售而成立之契約，無論係公法或私法，乃成立於上訴人與中信局間，尚與被上訴人無關。 被上訴人所為上揭決定，係本於管制農產品進口之職權，針對公法上具體事件（開放管制農產品蒜頭進口），所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，具備行政處分之要件。 被上訴人所為上述行政處分產生使特定資格之進口商得以參與投標蒜頭進口權利等法律效果，係授益性行政處分，被上訴人尚不得以未產生使相對人受強制或服從之效果，即否認有公權力之行使。 被上訴人於八十四年九月二十九日所為，提前並擴大辦理第二批以後進口權利標售暨平價直銷規模之行政處分，係違法廢止同年七月廿五日及九月十二日之行政處分的部份內容，理由則係： 行政裁量權之行使固以追求公益為目的，惟在此以外仍須遵守依法行政原則，並非僅假公益美名，即得逾越權限或濫用權力。 上訴人因信賴被上訴人於八十四年七月廿五日及九月十二日所為行政處分之存續，始參與投標並據以決定投標權利金，對該二處分之存續自有信賴利益。被上訴人未斟酌其信賴利益即率爾廢止該二處分之部份內容，已違反信賴保護原則。被上訴人於同年九月十二日雖宣佈「視市場狀況而定」等語云云，惟一方面其語意含混不清，另一方面上訴人投標時市價已與被上訴人於八十四年初辦理平價直銷時所訂零售價格相當，故上訴人有充分理由認為投標當時市價已達被上訴人所訂合理價位，被上訴人於第一批及第二批蒜頭陸續進口後，不致於短期內再行辦理進口，故被上訴人於當年九月十二日所作宣佈不足以動搖上訴人之信賴。 被上訴人辦理平價直銷時，使與上訴人同屬一般私人之台北縣農會得以在毋庸負擔權利金的優勢條件下，以遠低於上訴人得標權利金之價格銷售，顯已構成不合理之差別待遇而違反平等原則。 被上訴人於投標須知之裝船期限項下規定上訴人耗費巨額權利金標得之進口權利時效僅有短短四十天，則其相對亦不應在該時效期間再行標售進口權利或擴大辦理直銷，以免妨礙上訴人等得標進口商行使該進口權利，始符誠信。故被上訴人於上訴人甫得標之際即再行辦理第三批標售，自已違背誠信原則。 被上訴人從未對外宣佈過其所認定之合理市場價格為何，卻僅據第二批得標權利金在每公斤一四二元至一八四元間，即認國內蒜頭市場缺貨情形嚴重，進而不待第一批得標蒜頭全數上市，更不待第二批得標蒜頭進口，即以九月廿九日之行政處分進一步強行干預市場機能，是該處分之作成顯欠缺適當、充分之理由，自屬恣意而違反恣意禁止原則。 被上訴人於八十四年九月廿九日突然提前並擴大辦理第三批進口權利標售及平價直銷規模，造成市價暴跌，導致上訴人只能以低於權利金之價格賠本出售，因而受有重大損失： 國內蒜頭市價於八十四年九月廿九日被上訴人作成系爭違法行政處分後，即一路暴跌，至上訴人於同年十月十八日進口時，已跌至每公斤一百三十元至一百四十元間，致上訴人只能以此遠低於得標權利金（每公斤一百四十七元至一百五十三元）之價格賠本出售，因而受有重大損失。 上訴人係進口大盤商，在蒜頭運銷通路中之地位相當於產地蒜農，惟被上訴人中部辦公室函送鈞院之資料就關鍵之八十四年十月至十二月之產地農場價格，竟不明原因無資料可稽，自不能據該份資料遽謂當時並無蒜頭市價暴跌之情形。 蒜頭係被上訴人管制進口之農產品，而國產蒜頭復遠不敷供應國內全年消費，因此被上訴人實有藉操縱進口蒜頭供應量來支配國內市場之地位與力量，從而被上訴人就蒜頭進口所為之相關決定，均足以影響國內蒜價波動。準此，在八十四年九月廿九日後出現之蒜價暴跌，暨上訴人因而受有損害，自與被上訴人在九月廿九日所為措施有因果關係。 上訴人等一般進口商須視被上訴人開放進口蒜頭之數量、時間及其對市價之影響程度估算進口之合理成本及利潤，以決定投標金額，至於中信局所定不對外公開之權利金底價，尚與上訴人就投標金額之決定乃至於本件因果關係之成立無關。由證人賴智化及賴一賢於原審之證詞，可證直銷蒜頭上市後，市價立即跌至與直銷相近，甚至更低之價位。 上訴人主張被侵害者，係其標得之進口蒜頭權利，而非謂其享有進口銷售後必定可賺取利潤或不虧損之權利，亦即並非主張被上訴人有保障其賺取利潤或不致虧損之義務： 權利之侵害，不以剝奪為限，凡妨害權利內容之圓滿實現者均屬之。 由於被上訴人對於國內蒜頭市場居於支配性地位而有決定性影響力，而上訴人等進口商乃完全根據被上訴人就開放進口之數量、時間所為相關決定估算投標金額及成本，因此被上訴人不於上訴人得標後相當期間內恣意變更擬開放進口之數量及時間，乃是避免上訴人原先估計完全落空而處於若依得標數量實施進口則必定賠本之窘境的前提，亦即上訴人圓滿實現其標得之進口權利的必要條件，而為該權利之權利內涵所及。 被上訴人於第二批開標後旋即提前並擴大辦理第三批進口權利標售暨平價直銷，使上訴人甫得標即處於苟實行該標得之進口權利必遭致賠本之窘境，確已妨害該進口權利之圓滿實現，而構成對該進口權利之侵害。 退步而言，縱上訴人受侵害者，並非系爭進口權利之權利內涵所及，亦屬國家賠償法第二條第二項所保障之法律上值得保護之利益。 依監察院之糾正報告，被上訴人於本件顯屬應注意且能注意兼顧上訴人等第二批得標業者之權利與消費大眾之公益，卻疏不注意而枉顧得標業者之權利，自屬有過失。且監察院所糾正被上訴人者，除被上訴人行政迂緩之失乃造成蒜價暴漲之主因外，尚有被上訴人嗣後為平抑蒜價所採取之進口政策搖擺不定，漫無標準，屈服壓力，以致除坐失平抑蒜價之良機外，還枉顧第二批得標業者之權益而對第二批得標業者有失公平。故被上訴人自不得斷章取義，僅執該糾正文中「不劍及履及進口，以平衡供需」數語，即謂其於二批甫開標即提前並擴大辦理第三批標售及平價直銷之違法行為，符合監察院糾正文之意旨而謂渠無任何違法或過失云云。 上訴人以被上訴人於八十四年八月一日及十月三日發布之新聞稿內容，明白謂應以蒜農生產成本加六成足以維護農民合理利益等語，主張因上訴人於運銷通路之地位相當於產地蒜農，因此亦應受有進口成本六成之合理利潤之損失。 被上訴人於八十四年九月十二日就平價直銷蒜頭之實際供應量雖謂將「視市場狀況而定」，惟： 被上訴人前於八十四年一月間亦曾辦理平價直銷，惟當時之實際進口量只有五十公噸，遠非同年九月廿九日所決定之每月一百噸可比。 被上訴人於同年九月廿九日平價蒜頭之供應對象由農產運銷公司及所屬超市，擴大至一般民營連鎖超市，此乃直銷範圍之擴大，尚非「實際供應量」之語意所能涵括，自非上訴人所得預見。故就以上二項事實而言，尤不容被上訴人僅以「視市場狀況而定」之空泛說詞，即謂已事先告知並使上訴人得以預見其於同年九月廿九日所採取之措施，進而推卸違法之責。 乙、被上訴人方面： 壹、聲明： 上訴駁回。 上訴費用由上訴人負擔。 如受不利益判決，被上訴人願供擔保請准宣告免為假執行。 貳、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱： 被上訴人委託中信局辦理蒜頭進口權利金標售之行為，有無對被上訴人行使公權力，並為行政處分部分： 所謂行使「公權力」乃國家基於統治權之優越地位，可對人民行使之「高權利」，人民負有服從及忍受之義務，故公務員之執行職務，若非屬於由公法規範之「國家行為」時，即使是公法之「非公權力」之職務行為，例如各級民意代表之行使質詢權及立法權力，亦不符合國家賠償之要件。 被上訴人所為之開放食用蒜頭進口權利標售之行為，縱然係上訴人所謂之行使公權力之行為，然此項行為並非上訴人所謂係被上訴人之單方行為即對上訴人發生法律上效果之行為，而係被上訴人與上訴人間之雙方行為，核其法律上之性質縱非私法上契約，亦屬為公法上之契約，絕非單方之行政處分。 縱如上訴人所言，因上訴人之行政處分為授益之行政處分，該處分並使上訴人取得參與標售進口蒜頭之權益；然上訴人此所取得者為「參與標售進口蒜頭之權益」，當非「保証上訴人得賺取多少利潤之權益」；又對此項上訴人所謂之權益，被上訴人自始未曾對上訴人為終止或剝奪，何有所謂授益行政處分廢止之問題。且查行政程序法，係民國八十八年二月三日公布，民國九十年一月一日實施，核與本件之發生於民國八十四年者，顯然為各不相及，無適用之餘地。再查其請求補償亦與本件之請求國家賠償之要件不相當，亦無比附援引之餘地。 關於被上訴人機關之公務員就執行此項職務有無違法及違反誠信、公平部分： 按行政行為或行政處分，如無違反法令或逾越權限、濫用權力之情形者，即屬行政權行使或行政裁量之範圍，縱有不當，除由其上級行政機關審查予以糾正救濟外，不在司法權審查裁判內。 上訴人主張被上訴人於八十四年間歷次所採取之進口蒜頭措施，有違背信賴保護原則，刻意打壓蒜頭市價，造成上訴人嚴重損失云云，亦與事實不符。 按被上訴人之所以決定讓蒜頭進口，其原因即係因蒜頭市場價格供需失調，蒜商壟斷造成蒜價飛昇，其目的即係將不合理之蒜價回歸至正常水準，此項政策目的亦經被上訴人一再對外宣示，並於上訴人參與之投標之前，再次對外宣示之，當為上訴人所明知。 依上訴人提出之自由時報報導，有關進口平價蒜頭之事，亦經公平交易委員會認定：被上訴人此項進口平價蒜頭直銷之措施並無任何不公平競爭之情事。 被上訴人於八十四年九月十二日召開記者會所發布之新聞，第二日各大報均有刊登，非僅如上訴人所提之剪報所載，顯見被上訴人於上訴人為投標前，已就可能採取之措施預為說明，並言明實際供應量視市場價格而定，直銷價格以每公斤一百八十元為上限，第三批進口時機，視市場狀況而定等等及並無上訴人所謂事先已表示確定如何處理，事後又為進口之數量增加、銷售範圍擴大、價格降低，提早開標第三批進口權利等情事。 監察院當時糾正被上訴人者，為被上訴人未能劍及履及進口，致為蒜商壟斷，導致蒜價高漲，適足證明被上訴人之行為就進口蒜頭平抑蒜價言，當無任何不法或過失可言。 至於被上訴人決定將專案進口蒜頭之平價供應，委由農會直銷部分，係因農會係以保障農民權益為宗旨之公益法人，其法定任務有農畜產品之運銷、倉儲、加工、製造及市場之經營等等，上訴人基於上開理由，委由農會銷售，縱農會因銷售此蒜頭獲有利益，其利益亦將使大部分農民共同享有，此亦符合，被上訴人平衡保護消費者及農民之政策宗旨。 關於被上訴人公務員標售進口蒜頭權利金之行為，有無故意過失部分： 按本件被上訴人之公務員執行職務既無不法，已如上述，自無故意或過失可言。關於上訴人究係何「權利」受有侵害部分： 上訴人於得標後取得進口蒜頭之債權，被上訴人未對之為任何之剝奪或侵害；且被上訴人對上訴人進口之蒜頭，未為任何沒收或侵害之行為。如謂沒收上訴人之押標金有權利受侵害，查此係辦理進口之中信局依該局與上訴人所約定之投標須知為依據，核與上訴人無直接關聯。 至於上訴人主張大法官會議解釋第四六九號解釋文已擴大「權利」之範圍云云，應屬誤解。 本件被上訴人於八十四年間因蒜頭價格高漲，為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，而委託中信局辦理蒜頭進口權利標售，按此項標售案所保障之權利係得標者於支付其所出價之權利金後，准得標進口商進口一定數量之蒜頭自行在國內銷售。上訴人於得標並支付權利金後，即可依中信局之文件向經濟部國貿局申請核發進口文件，進口一定數量之蒜頭在國內銷售，上訴人進口一定數量蒜頭之權利並未受任何之侵害，至於進口銷售後是否必定可賺取利潤或不得虧損，在上訴人有權自行決定是否參與投標及投標金額高低亦有上訴人自行決定之情形下，當然非法律所維護保障之權利。上訴人縱有損失，其損失既非法律所維護之權利，當亦無請求國家賠償之餘地。 關於上訴人主張之所謂損失，是否與被上訴人之此行為有無因果關係部分：縱上訴人所提出之各項金額均無誤，則上訴人支出部分包括有繳交進口權利金二仟四百零一萬五千八百元，按此進口權利金係上訴人向中信局投標時「自行競標出價之金額」，上訴人共進口一百六十公噸，經核算結果，平均每公斤進口蒜頭出價之權利金達一百五十元，然查中信局所定之權利金底價第一、二批均為每公斤二十五元，故高出厎價部分之金額完全係由上訴人自行決定，上訴人此部分之決定，被上訴人機關之任何公務員均無置喙之餘地，則上訴人此部分之損害又與被上訴人機關公務員之行為有何關聯？按既無關聯，則於扣除此部分之金額後，再計算上訴人之支出與收入結果，收入減支出即 00000000 元－ (00000000 元－ 00000000 元 )=00000000 元，即上訴人尚有餘盈餘一千三百八十五萬六千六百七十一元，縱然須再扣除每公斤進口權利金底價二十五元，進口一百六十公噸共計四百萬元後，上訴人仍有盈餘一千零六十五萬六千六百七十一元，當無任何損害可言。另查上訴人被沒收之履約保證金，係因上訴人於得標後違約未繳納權利金，經中信局依投標須知第六點３之規定予於沒收。其他進口蒜頭之成本，出售蒜頭之價金等亦係上訴人自行或依市場機能決定，均非被上訴人機關公務員執行職務有不法行為，致令上訴人為之。 依本院向行政院農委會中部辦公室函查有關八十四年一月至八十五年四月份止蒜價市價之結果顯示，除其中八十五年一月蒜頭之零售價格為每公斤一百一十元，五月份為一百八十元外，其餘各月份蒜頭零售價格均達二百元以上，其中八十四年九月份為二百三十九元、十月份為二百六十三元，十一月份為二百二十一元、十二月份為二百零九元，八十五年二月份為二百零六元，八十五年三月份又高達二百十五元，並無上訴人所謂蒜價狂跌情事，此亦顯見上訴人所謂之損失，更與上訴人之措施毫無相關。 關於上訴人謂：被上訴人八十四年九月二十九日發布新聞稿所採取之措施有變更八十四年九月十二日發布之新聞內容，並違背誠信原則云云，與事實不符，按查： 被上訴人於八十四年九月十二日召開記者會所發布之新聞，其中每報之標題均有被上訴人進口蒜頭之措施「直到蒜價合理為止」，依自立晚報刊登之內容為：農委會今發函中信局，由其專案進口蒜頭平價供應市面，以每個月一百公噸為原則，「實際供應量將視市場價格而定」，並將蒜瓣最終零售價訂為「每斤一百八十元為上限」，……至於其他二千公噸，農委會表示「視市場狀況而定」。同一意旨亦經自由時報、中央日報、聯合報、自立早報、經濟日報等刊登，其中聯合報部分較為詳盡，其刊登有：「農委會說，一百公噸只是原則，實際供應量也將視市場狀況而定，供應期限一直到市場價格回到合理水準為止，農委會認為蒜頭零售之合理價位以每公斤一百八十元為上限」，顯見被上訴人於上訴人為投標前，已就可能採取之措施預為說明，並言明實際供應量視市場價格而定，直銷價格以每公斤一百八十元為上限，第三批進口時機，視市場狀況而定等等，就此內容觀之，被上訴人於八十四年九月二十九日所發布之新聞稿內容，並無對八十四年九月十二日發布之內容為變更。至於上訴人謂，合理價格被上訴人並未說明，上訴人不知云云，然查依上訴人提出之上證號五十七號，第一頁右邊（即八十四年九月號農政與農情雜誌）所載：「農委會指出，本年度蒜頭產地及零售價格均有反常現象，根據過去三年，每公斤平均產地價格○月份為○元，○月份為○元，○月份為○元，○月份為○元，○月份為○元，○月份為○元．．．」，故所謂合理價格當然應與歷年來通常價格相當，而上訴人依其自承為蒜頭大盤商，當無不知歷年來之通常產地價格之理。然依上訴人之自行計算，其進口成本每公斤即達新台幣一百七十四元，加計上訴人所謂之六成合理利潤後達二百七十八元，難道每公斤二百七十八元之價錢即為上訴人所謂之合理價格，並據以為決定投標權利金額之依據？果若如此，則上訴人之損失，與被上訴人何干？ 綜上所陳，本件被上訴人委託中信局標售蒜頭進口權利金之行為，被上訴人之公務員就此項行為，並未對上訴人行使公權力，無任何違法，亦無任何違背信賴保護或公平之情事，已如前述。而上訴人所謂之損失，係因上訴人參與投標時誤信自己有控制蒜頭市場價格之能力，對被上訴人一再宣示將採取措施之平抑蒜價措施，均認將無效果，而自行決定以高價競標取得進口權利所造成者，核其損害與被上訴人所採之措施無直接因果關係，無依國家賠償法第二條第二項前段請求被上訴人為賠償之餘地。 至於上訴人主張因蒜頭為管制進口，價格為被上訴人壟斷，以及上訴人並不知權利金底價每公斤僅二十五元部分；按查蒜頭固然為管制進口之農產品，然權利金出價高低，卻完全由上訴人自行決定，上訴人縱不知權利金底價，然上訴人若參考第一次投標之得標權利金 (即五十二元至八十二元之間、參見上訴人提出之上證四十 )，參與投標，上訴人即無本件之損失可言；上訴人或辯稱，如以此價格出價，即不會得標，按如上訴人未得標當亦無本件之損失發生；由此益證，上訴人之損害與被上訴人之決定間，無相當因果關係可言。 至於上訴人提出之損害賠償計算依據中，有關私文書之證據，被上訴人否認其真正，亦否認上訴人有此項損失存在。 退萬步言之，縱上訴人對被上訴人請求國家賠償依法相合，並其損失亦與被上訴人行使公權力之行為有相當因果關係，惟依上訴人所參與投標之投標須知第十三條後段規定，在任何情事下，得標廠商不得以任何理由向政府機關提出損害賠償之要求（參見原審被證二、投標須知第十三點），而中信局在辦理系爭案件之投標時，亦一再向投標廠商言明投標商務必詳閱投標須知等情（參原審被證二之注意事項第六點），上訴人既已詳閱投標須知，並參與投標，當係同意放棄在任何情事下，對政府機關要求賠償權利，上訴人就此項同意，自生失權效果，今上訴人違約對被上訴人請求，自亦無理由。
理由
一、上訴人起訴主張被上訴人於八十四年六月九日召開座談會，同年七月二十五日發布第二○○二號新聞稿表示：為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，決定委託中信局辦理食用蒜頭進口權利招標，第一批數量一千公噸預定於同年八月十日開標，最後裝船期限九月二十日；第二批數量一千公噸預定於九月二十日開標，最後裝船期限十月三十日；其餘二千公噸將於八十四年／八十五年期蒜頭種植後，視產銷情況再擇期開標。另物資局將研擬進口蒜頭直銷之具體可行計劃，報請省府核轉被上訴人核定等語。且於同年九月十二日又召開記者會表示改於九月二十七日標售第二批進口權利，上訴人遂以三千一百零四萬六千七百二十元標得二百八十公噸進口蒜頭之權利，嗣放棄一百二十公噸，惟被上訴人卻於同年九月廿九日突然提前並擴大辦理第三批進口權利標售及平價直銷，造成蒜價下跌，上訴人受有損害，因而本於國家賠償法第二條第二項前段規定，請求被上訴人賠償。求為令被上訴人應給付上訴人新台幣二千六百八十六萬三千一百十九元及自民國八十七年七月十六日起至清償日止按年息百分之五計算利息之判決。 被上訴人則以被上訴人委託中信局辦理蒜頭進口權利金標售之行為，並非行使公權力，亦非行政處分，並無任何違法及違背誠信、公平原則，屬行政裁量之範圍，被上訴人公務員標售進口蒜頭權利金之行為，並無故意過失，上訴人於得標並支付權利金後，即可進口一定數量之蒜頭在國內銷售，上訴人進口一定數量蒜頭之權利並未受任何之侵害，至於進口銷售後是否必定可賺取利潤或不得虧損，在上訴人有權自行決定是否參與投標及投標金額高低亦由上訴人自行決定之情形下，當然非法律所維護保障之權利。上訴人縱有損失，其損失既非法律所維護之權利，上訴人即無任何「權利」受有侵害，當亦無請求國家賠償之餘地。況上訴人之損失亦與被上訴人之行政裁量無因果關係等語資為抗辯。 二、查上訴人主張被上訴人於八十四年六月九日召開座談會，同年七月二十五日發布第二○○二號新聞稿表示：為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，決定委託中信局辦理食用蒜頭進口權利招標，第一批數量一千公噸預定於同年八月十日開標，最後裝船期限九月二十日；第二批數量一千公噸預定於九月二十日開標，最後裝船期限十月三十日；其餘二千公噸將於八十四年／八十五年期蒜頭種植後，視產銷情況再擇期開標。另物資局將研擬進口蒜頭直銷之具體可行計劃，報請省府核轉被上訴人核定等語。被上訴人於同年八月十日第一批進口權利標售後，延至九月二十七日辦理第二批標售作業，最後裝船期限為十一月五日，上訴人以三千一百零四萬六千七百二十元標得二百八十公噸蒜頭之進口權利，嗣放棄一百二十公噸得標權利，所繳交之押標金二百四十四萬元遭沒收，又被上訴人於同年十月十七日辦理第三批兩千公噸進口蒜頭權利招標，同時委託中信局進口第一批一百公噸之平價直銷蒜頭，指定由台北縣農會分裝後於農會超市等銷售據點直接供應消費者等事實，業據上訴人提出被上訴人函、公告稿、會議紀錄、存摺、中信局貿易處簡便行文表、收據、通知函、進口報單、通知單、國庫專戶存款收款書為證，並為被上訴人所不爭執，是上訴人上開主張之事實堪予認定。 三、本件上訴人依國家賠償法第二條第二項前段之規定，請求被上訴人賠償。查依本條規定為公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，國家應負損害賠償責任。準此：構成本條國家應賠償之要件為：其一須公務員之行為，為執行職務行使公權力之行為，其二須行為違法，其三須行為有故意過失，其四須侵害人民之自由或權利，其五須違法行為與損害結果間有因果關係（參見吳庚著行政法之理論與實務第 532 頁至 538 頁）上訴人主張被上訴人標售蒜頭進口權利，係其下之公務員執行職務行使公權力之行為。被上訴人則以該行為係私法上訂立進口權利買賣契約之行為等語置辯。按行政機關與私人間就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約，就其須當事人間意思表示一致，始生法律效果之要件而言，固與私法上之契約關係相同。惟該契約因與私法契約具有如下不同判斷標準，公法學者通說認為應歸類為行政契約或公法契約（參見吳庚著行政法之理論與實用一書第八章行政契約；翁岳生著法治國家之行政法與司法一書中﹃行政法與國家賠償法﹄一文），性質上仍屬公權力行政範疇，其適用之規範及所生之效果亦均屬公法性質，而非私法。經查，本件被上訴人標售蒜頭進口權利，私人參與投標，固得參酌民法關於契約要件之規定，認為屬要約之意思表示。於私人得標時，解為係與被上訴人間達成買賣進口蒜頭權利之意思表示一致，而成立買賣契約。惟查，蒜頭原屬管制進口之農業產品。被上訴人依其組織條例第一條、第五條第五款規定，則為行政院所設主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務，掌理關於進口農業產品同意事項。顯見上開契約標的即蒜頭進口權利，為公行政主體之被上訴人獨占，無法作為私法契約之標的。又參諸上開被上訴人發布第二○○二號新聞稿，其標售蒜頭進口權利，係為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，顯見系爭買賣契約係以達成上開農業政策為目的，自屬公法性質。揆諸前揭說明，該買賣契約應歸類為行政契約，性質上仍屬被上訴人之公務員執行職務，行使公權力所致，從而被上訴人抗辯並非行使公權力，亦非行政處分，不受國家賠償法第二條第二項前段規範云云，應不足採。 四、上訴人主張被上訴人標售第二批蒜頭進口權利後，立即辦理標售第三批蒜頭進口權利，及委託中信局進口蒜頭直銷，亦即被上訴人於八十四年九月二十九日所為，提前並擴大辦理第二批以後進口權利標售暨平價直銷規模之行政處分，係違法廢止同年七月廿五日及九月十二日之行政處分的部份內容，其行政裁量違反平等、比例原則，不法侵害上訴人標得之進口權利等語。被上訴人則否認該裁量權之行使涉及不法。按法律賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，於該管機關之公務員行使裁量權失當時，如未達違法之程度，亦非已至無可裁量，即裁量權減縮至零之程度（亦即在規範層面上，行政機關原依法享有裁量權限，然受到屬於事實面之具體個案之條件而限縮其法律規範之內容），人民雖因該裁量權之行使而權利受損，仍不得主張公務員行為不法，而請求該管機關負國家賠償責任（參見司法院大法官會議第四六九號解釋、蔡宗珍論著〔公務員怠於執行職務之國家賠償責任理論結構之探討〕一文）。查： 參諸上開被上訴人之組織條例第五條第一款、第五款規定，被上訴人掌理關於農業政策之擬訂及督導事項，暨進口農業產品同意事項，此外無法令限制被上訴人行使上開權限之時間及方式，顯然被上訴人於該組織權限範圍內，欲採行何種政策，係法律賦予之裁量權限。則被上訴人於八十四年間為平抑蒜頭價格，擬訂政策，採行標售蒜頭進口權利及進口蒜頭直銷等措施，既均未逾越法律賦予之裁量權限，自難謂有違法情事。 被上訴人發布上開二○○二號新聞稿，明白表示將委託中信局公開標售蒜頭進口權利，及研擬進口蒜頭直銷之可行計劃。且被上訴人抗辯其於八十四年九月十二日由當時之企劃處處長陳武雄主持記者招待會，表示：將由中信局專案進口蒜頭直銷超市等語；並於同年月十三日於新聞媒體發布新聞，表示：由其專案進口蒜頭平價供應市面，以每個月一百公噸為原則，實際供應量，將視市場價格而定，並將蒜瓣最終零售價訂為每公斤一百八十元為上限（目前每公斤為三百元），從十月十五日起開始供應，供應地點包括農會、超市、台北農產公司、國軍附屬供應站等全省約一百個地點之事實，業經被上訴人提出新聞紙為證，並為上訴人所不爭執，堪信為真正。則被上訴人於標售系爭蒜頭進口權利之前，既已公開宣示將同時採行進口直銷政策，上訴人不能諉為不知。且上訴人對進口直銷之蒜頭，不致因競標而遭哄抬價格，且因無須進口權利金，而可大幅減少進口成本等節，當非無法認知，自難謂被上訴人於上訴人標得系爭蒜頭進口權利之後，不得再行使裁量權，委由中信局直接進口蒜頭，以低於上訴人得標價格，即每公斤一百二十二元直銷各超市、農產公司。至於被上訴人決定將專案進口蒜頭之平價供應，委由農會直銷部分，係因農會係以保障農民權益為宗旨之公益法人，其法定任務有農畜產品之運銷、倉儲、加工、製造及市場之經營等等，被上訴人基於上開理由，委由農會銷售，縱農會因銷售此蒜頭獲有利益，其利益亦將使大部分農民共同享有，此亦符合被上訴人平衡保護消費者及農民之政策宗旨，亦難謂該裁量權之行使有違反誠信或比例原則。 上開二○○二號新聞稿固預定第二批以後標售之二千公噸進口蒜頭權利，將於八十四／八十五年期蒜頭種植後，視產銷情況再擇期開標。惟參諸其另記載：依農林廳七月二十五日調查報告，認目前蒜頭庫存僅可供應四個月左右，估計至明年新蒜收穫前，不足蒜頭數量為四千公噸字樣。堪信被上訴人係宣示視蒜頭庫存及產銷情形決定該標售時期，並非限制其本身需待八十四／八十五年期蒜頭全部種植後始能擇期開標，是上訴人主張被上訴人標售第三批蒜頭進口權利時點，不應早於十一月下旬南部蒜頭播植期云云，尚不足採。況查被上訴人之所以決定讓蒜頭進口，其原因即係因蒜頭市場價格供需失調，蒜商壟斷造成蒜價飛揚，其目的即係將不合理之蒜價回歸至正常水準，此項政策目的亦經被上訴人一再對外宣示，並於上訴人參與之投標之前，再次對外宣示之，當為上訴人所明知。被上訴人於八十四年九月十二日召開記者會所發布之新聞，第二日各大報均有刊登，非僅如上訴人所提之剪報所載（見被上訴人於原審提出被證一及被證八共六份剪報），其中每報之標題均有被上訴人進口蒜頭之措施「直到蒜價合理為止」，顯見被上訴人於上訴人為投標前，已就可能採取之措施預為說明，並言明實際供應量視市場價格而定，直銷價格以每公斤一百八十元為上限，第三批進口時機，視市場狀況而定等等，顯然並無上訴人所謂事先已表示確定如何處理，事後又為進口之數量增加、銷售範圍擴大、價格降低，提早開標第三批進口權利云云之情事。且依上訴人提出之自由時報報導，有關進口平價蒜頭之事，亦經公平交易委員會認定：被上訴人此項進口平價蒜頭直銷之措施並無任何不公平競爭之情事。從而上訴人既得預見被上訴人於標售該批蒜頭進口權利後，隨時可能標售第三批進口權利，其仍願以當時之市場行情參與投標，當自行負擔嗣後市場行情可能因第三批進口權利之標售而有所波動之風險。是以被上訴人衡量標售第二批蒜頭進口權利後，尚無法達到平抑市價之行政目的，因而基於公共利益，立即辦理第三批蒜頭進口權利標售及進口直銷作業，縱因而使第二批得標業者未能獲得預期之私益，亦難認該政策有違誠信、公平原則，及濫用裁量權情事。 監察院固以被上訴人拖延時日進口蒜頭以平衡供需，且政策搖擺不定，致蒜頭價格居高不下，使加工業者失利而出走，消費者及蒜農均受害，顯屬不當，而提案糾正，其糾正理由之一並認被上訴人於第二批蒜頭進口開標後，臨時開會決定辦理第三批蒜頭招標，遭外界指責對於第二批得標業者有欠公平，該施政缺失屬不當，有該院以院台財字第 872200062 號函檢送院台經字第五九九七號公告附卷可稽。惟查，綜觀該糾正全文，僅一再指稱被上訴人之政策不當，未有隻字片語，認定已涉不法，自不得僅以被上訴人遭糾正為由，認為被上訴人行使裁量權違法。 退一步言之，縱如上訴人所言，認上開法契約為授益之行政處分，該處分並使上訴人取得參與標售進口蒜頭之權益；然上訴人此所取得者為「參與標售進口蒜頭之權益」，當非「保證上訴人取得賺取多少利潤之權益」；又對此項上訴人所謂之權益，被上訴人自始未曾對上訴人為終止或剝奪，何有所謂授益行政處分廢止之問題。上訴人雖主張被上訴人於八十四年九月二十九日所為，提前並擴大辦理第二批以後進口權利標售暨平價直銷規模之行政處分，係違法廢止同年七月廿五日及九月十二日之行政處分的部份內容云云。惟查被上訴人八十四年七月廿五日係發布第二○○二號新聞稿，九月十二日係召開記者會發布新聞，均未為任何行政處分，豈有可能有何授益行政處分遭廢止？至於被上訴人八十四年九月二十九日所為，係與第三批得標業者成立公法契約（或如上訴人所稱授益之行政處分），亦無所謂授益行政處分廢止之情事，上訴人執此主張，並非可採。另上訴人引用之行政程序法，係民國八十八年二月三日公布，民國九十年一月一日實施，核與本件發生於民國八十四年之事無關，顯然無適用之餘地。再查其請求補償亦與本件之請求國家賠償之要件不相當，亦無比附援引之餘地。綜上，被上訴人行使裁量權未超出法律授權範圍，或因濫用而違背平等、比例原則，而其裁量權限復未因事實條件之限縮而不得行使，是上訴人主張被上訴人於上訴人得標後，尚未進口銷售蒜頭前，不得行使裁量權，標售第三批蒜頭進口權利及直接進口蒜頭直銷云云，委無足取。從而被上訴人之公務員之行為既未涉不法，自不該當國家賠償法第二條第二項前段所定國家賠償責任要件。上訴人據以請求被上訴人賠償損害，為無理由，應予駁回。 五、又按依國家賠償第二條第二項前段「公務員於執行職務行使公權力時，因故意過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負賠償責任。」之規定，請求國家賠償，須公務員於執行職務行使公權力時，因故意過失不法侵害人民自由或「權利」者，國家方應負賠償責任。故本件上訴人究係何權利受到侵害，當有先為審究之必要。然查： 本件訴訟依上訴人之主張，上訴人係受有蒜頭跌價及未能賺取預期利潤之損失。查上訴人此部分所謂之損失，究在何項法律上有賦予或承認上訴人得享受此特定之利益；亦即上訴人此部分之利益究屬何種權利？究為公權或私權？究為人身權或財產權？究為債權？物權？準物權？無體財產權？如上訴人謂係債權受侵害，查上訴人於得標後取得進口蒜頭之債權，被上訴人未對之為任何之剝奪或侵害。如謂物權受侵害？被上訴人對上訴人進口之蒜頭，未為任何沒收或侵害之行為。如謂沒收上訴人之押標金有權利受侵害，查此係辦理進口之中信局依該局與上訴人所約定之投標須知為依據，核與被上訴人無直接關聯。上訴人經本院質問後，亦不否認係反射利益受損害，雖於訴狀亦主張有所謂「圓滿實現系爭進口權利」，受有損害云云；惟並未進一步說明所謂「圓滿實現系爭進口權利」之內涵為何？其法律依據為何在？然就上訴人主張之整體意旨觀之，當仍係以被上訴人此項行為「致上訴人進口之蒜頭，受有跌價之損失及未取得預期之利益」。故如上訴人所主張，等於認法律對上訴人投標進口蒜頭之行為有賦予或承認可賺取一定利潤之特定利益之力，然上訴人並未能說明其依據之法律條文何在，其起訴及上訴即無理由。 至於上訴人主張大法官會議解釋第四六九號解釋文已擴大「權利」之範圍云云，應屬誤解。查該號解釋文係闡明，人民依國家賠償法第二條第二項後段為請求國家賠償之依據時，並不以被害人對公務員怠於執行職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要，並非謂權利未受侵害，僅因跌價之損失或預期之利益未取得即可請求國家賠償。上訴人執此主張，並非可採。 本件被上訴人於八十四年間因蒜頭價格高漲，為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，而委託中信局辦理蒜頭進口權利標售，按此項標售案所保障之權利係得標者於支付其所出價之權利金後，准得標進口商進口一定數量之蒜頭自行在國內銷售。上訴人於得標並支付權利金後，即可依中信局之文件向經濟部國貿局申請核發進口文件，進口一定數量之蒜頭在國內銷售（參見原審被證二、第四條第一款），上訴人進口一定數量蒜頭之權利並未受任何之侵害，至於進口銷售後是否必定可賺取利潤或不得虧損，在上訴人有權自行決定是否參與投標及投標金額高低亦有上訴人自行決定之情形下，當然非法律所維護保障之權利。上訴人縱有損失，其損失既非法律所維護之權利，當亦無請求國家賠償之餘地。 六、退萬步言之，依上訴人所參與投標之投標須知第十三條後段規定，在任何情事下，得標廠商不得以任何理由向政府機關提出損害賠償之要求（參見原審被證二、投標須知第十三點），而中信局在辦理系爭案件之投標時，亦一再向投標廠商言明投標商務必詳閱投標須知等情（參原審被證二之注意事項第六點），上訴人既已詳閱投標須知，並參與投標，當係同意放棄在任何情事下，對政府機關要求賠償權利，上訴人就此項同意，自生失權效果，上訴人違約對被上訴人請求，自亦無理由。 七、綜上所述，上訴人據以國家賠償法第二條第二項前段訴請賠償損害，請求被上訴人應給付上訴人新台幣二千六百八十六萬三千一百十九元及自民國八十七年七月十六日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。 八、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後認與判決結果尚不生影響，並無一一論述之必要，附此敘明。 九、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 五 月 三十一 日
