案由
臺灣高等法院花蓮分院民事判決 94年度上國易字第5號上 訴 人 張○○ 訴訟代理人 李○○律師 被 上訴人 花蓮縣新城鄉公所 法定代理人 何○○ 訴訟代理人 劉○○ 訴訟代理人 曾○○律師 複 代理人 黃○○律師 上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國94年7月8日臺灣花蓮地方法院93年度國字第 1號第一審判決提起上訴，本院於95年1月4日言詞辯論終結，判決如下：
主文
原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分，並訴訟費用（除確定部分外）之裁判廢棄。 被上訴人應將花蓮縣新城鄉○○段八０六、八０九號土地上，如附件複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分柏油路面刨除返還上訴人。 其餘上訴駁回。 第一、二審訴訟費用（除確定部分外），由被上訴人負擔五分之一，餘由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人起訴主張：花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地乃上訴人所有，花蓮縣政府施作北埔地區○○○○○道工程（以下簡稱Ａ幹線下水道工程），施工之初上訴人即表示施工地點有侵占上開土地之虞；上訴人並委請花蓮縣花蓮地政事務所就上開８０６、８０９土地重新複丈界點，結果Ａ幹線下水道工程確已占用上開土地。由花蓮縣政府來文，可知該府施作Ａ幹線下水道工程，係依被上訴人指示之道路路面鋪設路面；被上訴人坦承該工程越界占用情節，並發函同意挖還。又上訴人請求查明工程是否占用上訴人私人土地，係憲法保障之權利，而樹木部分上訴人亦早與包商溝通，當挖到樹根時可就近切斷，何來阻撓之有；上訴人是合法主張權利提出陳情，卻遭被上訴人於民國（下同）91年9 月25日，對外表示上訴人「阻撓停工已久，影響社區居民、財產安全甚鉅」，散佈不實言論，致社區居民群情激憤，均認上訴人係為己私利之人，並提出陳情書，使上訴人名譽嚴重受損。為此，上訴人曾依國家賠償法，以書面向被上訴人請求挖還土地及賠償名譽損失新台幣（下同） 100萬元，被上訴人決議不予受理；爰依民法第 767條規定及被上訴人之承諾，請求被上訴人應將花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地上，如複丈成果圖所示Ｃ、Ｄ、Ａ、Ｂ部分柏油路面刨除返還上訴人；另依國家賠償法第 2條第2項、民法第195條，請求被上訴人應給付上訴人 100萬元。經原審駁回其請求後提起上訴，在本院補充陳述： （一）經上訴人向花蓮縣政府函詢，其回函表示：「經現勘本案非本縣編號道路，依本縣道路管理自治條例第４條請貴所妥處」。按花蓮縣道路管理自治條例第４條規定：「本自治條例所稱主管機關為本府，縣鄉道○○○○路局代養者外，其餘授權各鄉（鎮、市）公所（以下簡稱管理機關）管理」；同法第５條規定：「主管機關與管理機關之權責劃分如下：一、主管機關：（一）有關縣轄道路縣規章之擬訂事項。（二）執行中央及縣預算辦理縣轄道路之修築、改善及養護計畫之審議與其他事項。（三）有關縣轄道路及交通流量資料之蒐集及統計事項。（四）有關縣轄道路管理之監督及輔導。二、管理機關：（一）有關轄區○道路自治規約之擬訂事項。（二）有關轄區○道路之修築、改善及養護計畫之擬訂與執行事項。（三）有關轄區○道路之管理事項。主管機關核准人民或團體興建道路時，應明定其管理權責」；同法第７條規定：「管理機關應設簿登記道路及其附屬工程、路面、路肩上下公共設施之有關資料」；同法第１２條規定：「人民或團體自行修築道路，應先向主管機關申請核准，完工後路權應移交所轄管理機關，移交時應知會建管單位」。本案道路管理機關為被上訴人，竟連屬自己管理權限亦不知悉，其因故意過失失職導致上訴人之權益受損，衡已無疑，此亦有花蓮縣政府函證可稽。 （二）該陳情書之內容較完整應係：「…竟會因道路旁一戶民宅阻撓而停工，完全未考量社區居民權益，是否公務員有怠忽職責情事，請查察。二、如係張姓家庭為了是否施工會損及其種植之路樹樹根或樹枝，本社區居民將曉以大義」。依其內容，陳情人根本認為不可能因路旁一戶民宅阻撓而停工，還質疑是否公務員有怠忽職責情事，又表示如係張姓家庭為了是否施工會損及其種植之路樹樹根或樹枝，，本社區居民將曉以大義。事實上此事件之耽誤根本非上訴人之問題，陳情書也僅只是不確定口吻，甚還質疑公家機關；孰料被上訴人推卸責任，竟直接對諸多不知情者（包括新城鄉民代表會、內政部北區工程處、新城分局、傅立委花蓮服務處及大漢村辦公處）發函，正本予上訴人張○○君，並斬釘截鐵不實宣稱「上游已完工，唯下游段因台端之阻撓停工已久，影響居民生命財產甚鉅」，與轉述有極大差異，造成上訴人名譽嚴重受損，殊屬無疑等語。並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應將花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地上，如附件複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分（Ｄ、Ｂ部分業經撤回上訴）柏油路面刨除返還上訴人。㈢被上訴人應給付上訴人 100萬元，或被上訴人應在中國時報、聯合報、聯統日報、自由時報及更生日報頭版刊登規格為十全之更正暨道歉啟事連續 3天。 二、被上訴人則以：Ａ幹線下水道工程，發包、施工單位是花蓮縣政府，並非被上訴人；是花蓮縣政府在埋設涵管後，將道路回復為柏油路面。該路面地號為 678號土地，係建商鋪設之私有道路；私有道路若有破損，會請被上訴人維修，該柏油路面若占用上訴人之土地，被上訴人願出資挖還，且已依承諾挖還。上訴人所有之系爭土地另一面即花蓮縣新城鄉○○街上之柏油路面，是既成道路，有公用地役權問題。且該柏油路面由何單位鋪設，被上訴人不知情。否認有損害上訴人名譽之事實，上訴人主張被上訴人因北埔地區○○○○○道工程施工問題而損害上訴人名譽部分，與事實不符。被上訴人所發「阻撓停工已久，影響社區居民、財產安全甚鉅」之函文，係針對內政部營建署發包之北埔地區○○路雨水下水道工程（以下簡稱民權路下水道工程），因內政部營建署向被上訴人請求協助，被上訴人並委請地政機關鑑測；該工程並未占用上訴人私有土地，但上訴人認為施工將影響其種植之樹木及樹根，仍不准施工單位施工。且上訴人以90年花蓮縣政府施作Ａ幹線下水道工程疑有涵管越界，應暫時停工，協調時上訴人要求將Ａ幹線下水道工程埋設之涵管及其路上之柏油路面一併挖除，被上訴人因該涵管非其埋設，又被上訴人無法確定涵管位置而無法同意；上訴人另行要求被上訴人函文同意挖除Ａ幹線下水道工程之柏油路面，民權路下水道工程應可順利施工，詎被上訴人發文同意後，上訴人仍有異議，致內政部營建署承包商函請內政部營建署停工協調，停工期間造成安樂社區排水不通及惡臭，致居民陳情。為此被上訴人多次請警方排除阻撓，並依據內政部營建署函文及社區居民之陳情辦理，函知上訴人及相關單位處理情形，並無故意不實散佈於眾之情形等語抗辯，並聲明駁回上訴人之請求。另在本院補充陳述： （一）花蓮縣道路管理自治條例係於91年 4月11日發佈，而Ａ幹線下水道工程係在91年 3月19日完工，施工期間及鋪設柏油路面均在該條例實施之前，若真有侵害上訴人利益情事，亦不應由被上訴人負責。 （二）被上訴人之所以在91年 9月25日以新鄉建字第0910009502文號發函之原因為： １、91年9月11日立法委員傅崑萁服務處花萁創字第5號函。 ２、安樂、安和、大漢居民陳情書：由居民陳情代表大漢村長張尋及鄰長、居民簽名，該陳情書副本已送張○○、立法委員傅崑萁服務處、正本則送花蓮縣新城鄉公所、內政部營建署，被上訴人收文日期為91年 9月25日，有陳情書之收文章可稽。 ３、91年 9月23日張○○陳情書，其陳情書亦送給傅崑萁立委。 ４、91年9月3日花蓮縣新城鄉公所鄉建字第8768號函：被上訴人花蓮縣新城鄉公所前已於91年9月3日花蓮縣新城鄉公所鄉建字第8768號函正本函新城分局、副本函北埔派出所請求協助，工地秩序並維持治安，故91年 9月25日新鄉建字第0910009502號函再度發函送新城分局。 ５、91年10月7日新城鄉民代表會新會議字第460號函：依其議決內容亦明白表示內政部營建署承建之「新城鄉○○○○道工程（民權路）」工程延宕乙案，請有關單位儘速處理，以免造成民怨。該案係由副主席郭彩玉提案，郭副主席亦住在大漢社區內前已多次口頭向被上訴人反應工程延宕造成民怨，要求被上訴人儘速處理。就該人民請願案，被上訴人亦以91年10月15日新鄉建字第 09100010014號函，函覆工程業已復工進行中。故被上訴人確係因民眾陳情等而發函，且僅「轉述」內容，並無侵害上訴人張○○名譽權之意。 並聲明：上訴駁回。 三、兩造不爭執之事項： （一）上訴人為花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９土地之所有權人。 （二）柏油路面占用上訴人之土地，面積及位置如附件複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分。 （三）被上訴人所發91年9月25日0910009502號函文為真正。 四、本院之判斷： （一）花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地為上訴人所有，同段６７８號土地為第三人王壽宣所有，同段８０２號土地為國有地，同段６７８、８０２及６４８號等三筆土地目前均為道路，其中６７８號土地之街名為華陽街，８０２號土地街名為大德街，６４８號土地街名為民權街，此經原審勘驗現場屬實，製有現場圖可憑。90年11月11日至91年 3月19日期間，由花蓮縣政府承辦施作之Ａ幹線下水道工程，施作地點在華陽街及民權街，有花蓮縣政93年11月4日函文在卷可佐；至於91年7月2日至91年11月1日期間，由內政部營建署承辦施作之民權路下水道工程，其施作地點則在民權街，亦有內政部營建署94年1月6日函文及所附之複丈成果圖在卷可憑。是上訴人主張因花蓮縣政府施作Ａ幹線下水道工程後回復柏油之路面，係指華陽街部分，而不及於大德街；而被上訴人於91年 9月25日發予上訴人及內政部營建署等相關單位之函文，係針對民權路下水道工程部分，合先敘明。 （二）附件複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分柏油路面刨除部分： １、花蓮縣道路管理自治條例第４條規定：「本自治條例所稱主管機關為本府，縣鄉道○○○○路局代養者外，其餘授權各鄉（鎮、市）公所（以下簡稱管理機關）管理」；同法第５條復規定：「主管機關與管理機關之權責劃分如下：一、主管機關：…監督及輔導。二、管理機關：（一）有關轄區○道路自治規約之擬訂事項。（二）有關轄區○道路之修築、改善及養護計畫之擬訂與執行事項。（三）有關轄區○道路之管理事項」。而本件道路非花蓮縣編號道路，依花蓮縣道路管理自治條例第４條規定，屬被上訴人管理之道路，亦有上訴人所提之花蓮縣政府94年11月23日府工土字第 09401665750號函在卷足稽。被上訴人既為該道路之管理機關，依花蓮縣道路管理自治條例第５條規定，就該道路即應負管理之責；則被上訴人抗辯：「該柏油路面由何單位鋪設，被上訴人不知情」、「鋪設柏油路面均在該條例實施之前，若真有侵害上訴人利益情事，亦不應由被上訴人負責」云云，並無理由。 ２、至被上訴人抗辯Ａ、Ｃ部分土地存在公用地役關係乙節：按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權概念有別；既成道路是否成立公用地役關係要件之一為須為不特定之公眾通行所必要，非僅為通行之便利或省時。所謂通行所必要，則指①利用所有權人之土地必須得以達到通行目的；②公用地役權存續所得以維護之公共利益須大於所有權人因公用地役權致私法上權利受限制所產生之損害；③公用地役權對於所有權人之侵害是否最小。系爭Ａ、Ｃ柏油路面土地之面積分別為35.68 平方公尺、34.07平方公尺，寬度分別為 1.15公尺、2.09公尺、0.84公尺、0.27公尺，此有花蓮縣花蓮地政事務所之複丈成果圖在卷可參。而隔鄰８０２地號土地即係管理機關為被上訴人之道路（街名大德街），是縱Ａ、Ｃ部分之柏油路面土地為供公眾通行多年之既成道路，然不特定公眾於行經大德街路段時，通行８０２號土地即可；客觀上絕非以通行Ａ、Ｃ柏油路面土地為必要，即Ａ、Ｃ部分土地與公用地役權要件不符，不能成立公用地役關係。故被上訴人以：「上訴人所有之系爭土地另一面即花蓮縣新城鄉○○街上之柏油路面，是既成道路，有公用地役權問題」等語為辯，亦無理由。 ３、綜上，上訴人依民法第 767條規定，請求系爭道路管理機關之被上訴人，應將花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地上，如複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分柏油路面刨除返還上訴人，為有理由。 （三）上訴人依國家賠償法第2條第2項、民法第 195條，請求被１、上訴人應給付上訴人100萬元或登報更正暨道歉部分： 上訴人主張其請求查明工程是否占用私人土地，係正當權利之行使，並未阻撓施工，被上訴人91年 9月25日以函文散佈不實言論，而侵害上訴人名譽之事實，雖據其提出被上訴人於91年 9月25日以0000000000號所發之函文為證。然被上訴人否認有不法侵害上訴人名譽情事，抗辯：上訴人確有阻撓致停工，該文係依據內政部營建署函及人民陳情辦理等語。 ２、由被上訴人所發91年 9月25日0910009502號函文內容可知，該函文係針對民權路下水道工程所為，上訴人主張因上訴人請求查明Ａ幹線下水道工程是否占用上訴人之８０６、８０９號土地引起被上訴人發該函文，容有錯誤，先予指明。 ３、系爭函文於說明欄第一項即表示，依社區居民陳情書及內政部營建署0913196569號函文辦理，並附社區居民陳情書，此有該函文及陳情書在卷可憑。內政部營建署0913196569號函文，乃91年 9月20日發文，內容為：「本處…民權路下水道工程，因說明一原因暫停施工，請速協調解決」；其中說明欄第一項並記載「本工程上游段可施工部分業已完成，惟…下游段因鄰近地主所種樹木樹枝、樹根延伸至道路範圍內影響施工，為避免…」等語；說明欄第二項更記載「本工程目前無法施工段因屬下游段，如未能施工完成，將造成該地區淹水，嚴重影響附近住家生命財產安全」，此有內政部營建署於94年1月6日函送原審之該函文全文在卷可稽。 ４、且證人即承攬民權路下水道工程之包商紀溫杰復於原審證述：「工程整個都是我承包，起點開始起算計約 200公尺，一邊有路樹，就是靠近８０９土地的地方，工程起點約８０９土地的中間（成果圖黃色標示位置）。在工程開始之前，我們都會去看現場，測量時張宅有人出來說土地及地上物是他們的，現在沒有協調好不能做，我就停下來不敢施作，我們公司向營建署行文報告情形，營建署請鄉公所出面協調，營建署後來請我從終點（上游）往下游做。做到快接近起點 110公尺就停工，因為張宅的人出來說地上物及土地沒有處理好不能作。後來請鄉公所申請鑑界才繼續做，鑑界好之後再跟張家的人協調，他們同意我們以破壞最小的情形下砍樹，這是停工之後的事情。張宅同意之後，我們就繼續做到完工。9月會停工，是因為6月一開始張宅的人就不同意，施工到他家附近，他們也不同意，一般涵管工程都是從下游往上游作，如果反向施工的話，遇有下大雨或排污水，會造成阻塞、發臭，本件就是由上游往下游做。」等語。 ５、綜觀上情，內政部營建署承辦之民權路下水道工程開始之初，即因上訴人不同意包商之施工，致臨時更改施工方式為「反向」施工，91年 9月再因延伸至民權路樹木之砍除問題，上訴人仍不同意包商之施工而停工，91年 9月，自9月6日起停工日期達25日，同年10月停工日期為 8日，此有被上訴人提出之民權路下水道工程工期計算統計表可查。是被上訴人於收受社區居民之陳情書及內政部營建署0913196569號函文後，發函表示因上訴人阻止停工，請上訴人於一定期間自行修剪已延伸到道路上方、路基下並影響施工之樹木，難認有何不法侵害上訴人名譽之行為。至上訴人指摘被上訴人發函予新城鄉民代表會、內政部營建署北區工程處、新城分局、傅立委花蓮服務處及大漢村辦公處一節；被上訴人已陳明上開單位均與系爭工程停工有關係，故發函告知上開單位，有其所提91年 9月11日立法委員傅崑萁服務處花萁創字第 5號函、被上訴人收文日期為91年9月25日之居民陳情書、91年9月23日被上訴人陳情書、91年9月3日花蓮縣新城鄉公所鄉建字第8768號函、91年10月7日新城鄉民代表會新會議字第460號函等建在卷可按，自無從遽以認定被上訴人此舉有侵害上訴人名譽權之情事。從而，上訴人主張被上訴人有侵害名譽，請求損害賠償，尚難認有理由。 （四）綜上所述，上訴人請求被上訴人應將花蓮縣新城鄉○○段８０６、８０９號土地上，如附件複丈成果圖所示Ａ、Ｃ部分柏油路面刨除返還上訴人部分，為有理由，應予准許。除此部分外之請求，為無理由，應予駁回。原審就上開應准許部分，為上訴人敗訴之判決，尚有未洽，上訴意旨求予廢棄改判，為有理由，爰由本院予以廢棄改判如主文第二項所示。至於上訴人之請求不應准許部分，原判決為上訴人敗訴之判決，經核於法並無不合，上訴意旨求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。 五、本件事證已明確，兩造其餘主張舉證，於本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。 據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第450條、第449條第1項、第79條，判決如主文。
其他資訊
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日 審判長法 官 吳鴻章 法 官 王紋瑩 法 官 林德盛 以上正本係照原本作成。 本件不得上訴。 書記官 劉夢蕾
