臺中高等行政法院 94 年度訴字第 333 號 判決

案由

臺中高等行政法院判決 94年度訴字第333號原 告 卓○○ 訴訟代理人 趙建興 律師 被 告 彰化縣政府 代 表 人 卓○○ 訴訟代理人 黃○○ 洪○○ 吳○○ 上列當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國 94 年 5 月 5 日台內訴字第 0940002812 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要：緣原告原係居住泰北華裔無國籍人士，民國 81 年間與國人蕭○○結婚，82 年 3 月 27 日以結婚名義，持泰國籍女子潘甘○○○之護照並換貼自己照片入境，其後多次入出境，92 年 5 月 29 日原告檢具申請書向彰化縣警察局依入出國及移民法第 16 條第 2 項規定申請許可居留，於 92 年 12 月 26 日收受該局 92 年 12 月 25 日彰警外字第 0920088930 號函：「二、有關台端申請無國籍外僑居留證一案，業經本局陳報內政部警政署核復結果，本案因台端最後一次入國日期為 90 年 1 月 15 日，與入出國及移民法第 26 條（為該法第16 條之誤）第 2 項『本法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國』之規定不符，所請歉難照准。」嗣彰化縣政府以 93 年 12 月 24 日府授警外字第 0930211849 號函知原告：「二、本縣警察局 92 年 12 月 25 日彰警外字第 0920088930 號函復台端申請無國籍外僑居留證之行政處分予以撤銷。三、有關台端申請無國籍外僑居留證一案．．．因台端最後一次入國日期為 90 年 1 月 15 日與入出國及移民法第 26 條（為該法第 16 條之誤）第 2 項『本法施行前(即 88年 5 月 21 日）已入國』之規定不符，所請歉難照准。」原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： （一）原告聲明求為判決： ⒈請求撤銷原處分及訴願決定。 ⒉被告機關應發給無國籍外僑居留證予原告。 （二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。 三、兩造之陳述： （一）原告主張之理由： 1.按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件予以駁回認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第 5 條第 2 項定有明文，依其立法理由所載，在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，依現制，人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祇能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上權利。爰仿效德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關應為行政處分（在案件尚未成熟的情形）或應為特定內容之行政處分（在案件成熟的情形），以資救濟。 2.原告卓○○（Duaeda Joryae）原係居住泰國北部地區（ Mea Suai ChiangRai）華裔無國籍人士，1974 年（民國 63 年）生，父親為 Arthu Joryae，母親是 Artu Jokyae，81 年間經人介紹在泰國認識中華民國籍蕭○○，交往後論及婚嫁，因原告係華裔無國籍人，無法申請泰國或任何國家護照出境隨夫前往台灣，後經人介紹以泰幣壹拾萬元購得泰國籍人 WONGDUAN PHANGAM （潘甘○○○）之身分證明再據以辦理護照，護照號碼 B296197 換貼自己照片，於 81 年 12 月 1 日在泰國與蕭○○結婚，並持該變造護照向駐泰國台北經濟貿易中心申請停留簽証後，陸續於下述時間、地點行使該變造之護照特種文書，使我國公務員登載不實事項於職務上所掌之公文書，足生損害於我國境管、警政、戶籍等機關對於入出境、戶籍及護照管理之正確性及 WONGDUAN PHANGAM 個人： ⑴ 82 年 3 月 27 日以結婚名義，假冒 WONGDUAN PHANGAM 名，從我國桃園縣中正國際機場，持前開變造之泰國護照向海關稽查公務人員行使，偽簽 WONGDUAN PHANGAM 署押，使稽查人員准許其入境，並在該變造之護照上蓋用入境簽證章，在個人入境資料登載泰國籍人 WONGDUAN PHANG AM 於 82 年 3 月 27 日入境我國。 ⑵自 82 年 8 月 9 日起先以結婚依親停留簽證後以居留簽證名義四次出入國境，分別是⒏⒐出境、⒐⒛入境、⒎⒙出境、⒐⒉入境；⒍出境、⒎入境；⒓出境、⒈⒖入境，均持前開變造之泰國護照向海關稽查公務人員行使，使准許入境並在該變造之護照蓋用入境簽證章，在個人入境資料登載泰國籍人 WONGDUAN PHANGAM 於前述時間出入境我國。 ⑶以已結婚之依親名義，自 83 年 3 月 18 日起持上揭變造護照先後四次（最後一次於 90 年 3 月 17 日），向彰化縣警察局外事課辦理外僑居留證，使承辦員警登載對泰國籍人 WONGDUAN PHANGAM 核發居留證，並以HSIAO WONGDUAN 名稱核發我國外僑居留證予原告，並據以行使該居留證。 ⑷ 83 年 11 月 12 日在彰化縣員林鎮蕭○○婦產科生產一女蕭○○，行使前揭變造護照，使醫師開立出生證明。並於 83 年 12 月 6 日至彰化縣社頭鄉戶政事務所辦理其女蕭○○之出生登記，致使戶政事務所登載潘甘○○○為蕭○○之母之不實事項於職掌之公文書。嗣原告因所持變造護照業已屆期，而居留期限亦在 91 年 3 月 17 日屆至，致無合法身分居留我國，遂向彰化地方法院檢察署自首偽造文書，經該署以 91 年度偵字第7573 號起訴，經彰化地方法院 92 年度簡字第 9 號簡易判決原告有期徒刑 10 月，緩刑 3 年確定在案。 3.原告於 91 年 3 月 26 日自聯合報閱悉內政部為解決泰緬孤軍後裔申請在台居留、歸化國籍及定居設籍，曾於 89 年底召開專案會議確定處理模式即依入出國移民法第 16 條第 2 項規定，88 年 5 月 21 日該法施行前已入國的泰國、緬甸、印尼地區無國籍人民，應許可居留。且據苗栗縣警察局外事課指出，為使入出國移民法施行前已入國之泰國、緬甸、印尼地區無國籍人民可以儘速申辦居留，當事人持用偽、變造護照之行為如已經起訴，即可檢附起訴書申請居留，無須經法院判決確定，89 年底至今該局已經受理七件，均獲准居留。 4.92 年 5 月 29 日，原告遂檢具申請書向彰化縣警察局依入出國移民法第16 條第 2 項規定申請許可居留，該局受理後亦函文要求補件，遽料原告檢具備齊文件送達後，竟在 92 年 12 月 26 日收受彰化縣警察局前揭行政處分，略以「訴願人最後一次入國日期為 90 年 1 月 15 日與入出國及移民法第 16 條第 2 項本法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國」之規定不符，所請歉難照准。原告不服該處分，提起訴願亦為內政部以上揭理由駁回訴願。 5.依被告庭呈附卷之內政部 93 年 10 月 19 日公告主旨記載：「公告委任本部警政署委由各直轄市、縣（市）政府辦理入出國及移民法有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等相關事項。」公告事項一、二分別載明「本部主管入出國及移民法之外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等事項，分別委任本部警政署及委由各直轄市、縣﹝市﹞政府辦理。」、「前揭受委任及受委辦機關應以其機關名義做成各項行政處分，相關之訴願案件依訴願法有關規定處理，」故被告機關就其受委任及委辦事項自得為各項行政行為。復按 94 年度各級行政法院行政訴訟法律座談會提案十一「依地方制度法第 2 條第 3 款規定，地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項，謂之委辦事項。又依訴願法第 9 條規定：『直轄市政府、縣（市）政府或其所屬機關及鄉（鎮、市）公所依法辦理上級政府或其所屬機關委辦事件所為之行政處分，為受委辦機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第 4 條之規定，向受委辦機關之直接上級機關提起訴願。』內政部依入出國及移民法第 2 條第 2 項及同法施行細則第 64 條第 3 款規定，將有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等業務，交由縣警察局辦理，即屬地方自治機關受委辦事項。按諸訴願法第 9 條規定，縣警察局所為否准外國人永久居留之請求，應為縣警察局之行政處分，自以該警察局為被告。至入出國及移民法施行細則第 64 條雖使用『委託』一詞，惟中央政府所屬機關係將該業務交由地方自治團體所屬警察局執行，性質上即為委辦事項，尚與訴願法第 7 條所規定之委託不同。」故本件係彰化縣政府所為行政處分，自應以受委辦機關即彰化縣政府為被告。再依內政部 94 年 10 月 6 日內授警字第 0940006580 號函亦載明有關無國籍人士申請外僑居留證之作業程序，規定應由直轄市、縣（市）警察局受理申請並初審後，報由警政署複審，警政署複審核准後，函復警察局通知申請人依一般外僑居留證申請程序辦理。故被告受理原告申請進行初審，並由被告作成行政處分，自為適格之被告。 6.按入出國及移民法第 9 條第 1 項第 1 款、第 10 條及第 16 條規定：「台灣地區無戶籍國民有下列情形之一者，得申請在台灣地區居留：一有直系血親、配偶．．．在台灣地區設有戶籍者。」、「台灣地區無戶籍國民有下列情形之一者，得申請在台灣地區定居：一前條第一項第一款至第七款之申請人．．．經許可居留，在台灣地區連續居留或居留滿一定期間，仍具備居留條件者。二．．．在國內取得國籍者，連續居留滿一定期間，得申請在台灣地區定居。依第一項第一款及前項申請在台灣地區定居，其親屬關係因結婚發生者，應存續三年以上。但婚姻關係存續期間已生產子女者，不在此限。」、「台灣地區無戶籍國民，因僑居地區之特殊狀況，必須在台灣地區居留或定居者，由主管機關就特定國家、地區訂定居留或定居辦法，報請行政院核定，不受第九條及第十條規定之限制。本法施行前已入國之泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民，應許可其居留。」 7.被告機關否准原告之申請，並辯稱無國籍人持偽、變造之護照入境，已在我國逾期居、停留甚久，但無法返回其原居住國，立法院審議入出國及移民法修正案時，基於人道考量，我國應准其在我國居留，故增訂入出國及移民法第 16 條第 2 項規定，惟其條件限定在該法施行前已入境我國而無法遣送出境者，如該等人民仍可出境，即應令其出境，不應准其居留，此為當時立法之意旨所在。原告於 82 年月 27 日第一次入境我國，係在入出國及移民法施行之前，於 89 年 12 月 24 日出境，並於 90 年 1 月 15 日入境，其於入出國及移民法施行後既仍可持用該護照出境，即與該法之規定不符，我國即無須准其在我國居留，否則不啻鼓勵不法之負面影響。 8.原告為台灣地區無戶籍國民，且在台灣地區有配偶及一女，原即得依入出國及移民法第 9 條第 1 項第 1 款規定之條件申請在台灣地區居留，其所涉偽造文書部分，經台灣彰化地方法院判處有期徒刑 10 月，緩刑 3 年。扣案之護照上照片及署押均沒收。且若依被告機關答辯所稱，其於入出國及移民法施行後仍可持用該護照出境，亦無異同意其持偽、變造之護照出入境，殊非政府所應鼓勵或當為，而若護照上之照片被沒收，原告如何持護照出境？ 9.按入出國及移民法第 16 條第 2 項規定「本法施行前已入國之泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民，應許可其居留」；同法施行細則第 35 條規定：「本法第十六條第二項無國籍人民應備居留申請書、健康檢查證明相關證明文件（護照、入國許可證件、起訴書或不起訴處分書、出生地證明、入國日期證明等）」，另施行細則第 36 條規定「前條第一項申請人係持偽造、變造、冒用他人護照或未經許可入國者，應經檢察官偵查終結，始得申請居留。」依前揭條文文義解釋凡在入出國及移民法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國之泰國無國籍人民，應許可其居留，並無附加限制條件如本件行政處分所執之「最後一次入國日期」，以為准否之標準，行政機關審查無國籍者居留證核發作業程序擅訂與母法、施行細則所未規定之「最後一次入國日期是否在 88 年 5 月 21 日」之限制，逾越並抵觸母法而無效。原告早於82 年 3 月 27 日因結婚入境我國，迄今居留我國達 12 年且生育一女，亦已檢具施行細則第 35、36 條規定之文件，又經偵審確認為泰國地區無國籍人民符合入出國及移民法第 16 條第 2 項應許可居留之規定，主管機關執法律無限制准許之理由，否准原告依法申請居留之權利，明顯違法且侵害原告權利，應予撤銷該違法行政處分，並依課予義務給付訴訟之內涵應准許原告居留並核發居留證件予原告。 ⒑綜上所述，請賜如訴之聲明之判決。 （二）被告答辯之理由： 1.本案係准駁無國籍外僑居留證之申請案，原告雖然先後於 82 年 3 月 27日、82 年 9 月 20 日、83 年 9 月 2 日、86 年 7 月 22 日、90 年 1月 25 日入國，但因最後一次入國日期為 90 年 1 月 25 日，與入出國及移民法第 16 條第 2 項「本法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國」之規定不符。 2.按依原告提出無國籍外僑居留申請後，彰化縣警察局即以 92 年 12 月 8 日彰警外字第 0920001134 號函請內政部警政署核示，而依內政部警政署以92 年 12 月 17 日警署外字第 0920 184030 號函之核復結果為：核本案申請人最後一次入國日期為 90 年 1 月 15 日，與入出國及移民法第 16 條第 2 項「本法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國」之規定不符，故所請歉難照准，被告依據「入出國及移民法」及「內政部警政署函示」等規定辦理，依法並無不合。 3.另原告所提起訴願，業經內政部訴願審議委員會以 94 年 5 月 5 日台內訴字第 0940002812 號函駁回訴願在案。前揭函附訴願決定書內文以：「三、有關台端（訴願人）申請無國籍外僑居留證一案．．．因無國籍人（依入出國及移民法施行細則第 38 條規定：『本法所稱外國人，包括無國籍人民。』）持偽、變造之護照入境，已在我國逾期居、停留甚久，但無法返回其原居住國，立法院審議入出國及移民法修正案時，基於人道考量，我國應准其在我國居留，故增訂入出國及移民法第 16 條第 2 項規定，惟其條件限定在該法施行前已入境我國而無法遣送出境者，如該等人民仍可出境，即應令其出境，不應准其居留，此為當時立法之意旨所在。本件訴願人為無國籍人民，於 82 年 3 月 27 日第一次入境我國，雖係在入出國及移民法施行之前，惟其後曾數次出入我國，於入出國及移民法施行後仍持用該護照，於 89 年 12 月 24 日出境，並於 90 年 1 月 15 日再入境，則其非屬於入出國及移民法施行前已入國之泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民，自無法依入出國及移民法第 16 條第 2 項規定，許可其居留，揆諸首揭規定，原處分自無不合，應予維持。」為理由，駁回訴願在案。 4.綜上，本案訴訟理由均無足採，請判決如被告之聲明。

理由

一、本件被告代表人原為翁金珠，於本院審理中變更為卓○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又依內政部 93 年 10 月 19 日公告主旨記載：「公告委任本部警政署委由各直轄市、縣（市）政府辦理入出國及移民法有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等相關事項。」公告事項記載：「一、本部主管入出國及移民法之外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等事項，分別委任本部警政署及委由各直轄市、縣﹝市﹞政府辦理。二、前揭受委任及受委辦機關應以其機關名義做成各項行政處分，相關之訴願案件依訴願法有關規定處理。」內政部依入出國及移民法第 2 條第 2 項及同法施行細則第 64 條第 3 款規定，將有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等業務，委由各直轄市、縣（市）政府辦理，即屬地方自治機關受委辦事項。按諸訴願法第 9 條規定，彰化縣政府所為否准原告申請發給居留證之請求，核屬彰化縣政府之行政處分，原告以彰化縣政府為被告，並無不合，合先敘明。 二、按「臺灣地區無戶籍國民，因僑居地區之特殊狀況，必須在臺灣地區居留或定居者，由主管機關就特定國家、地區訂定居留或定居辦法，報請行政院核定，不受第九條及第十條規定之限制。本法施行前已入國之泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民，應許可其居留。」入出國及移民法第 16 條定有明文。該條第 2 項之立法目的，係因對泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民持偽、變造之護照入境，已在我國逾期居、停留甚久，但無法返回其原居住國，立法院審議入出國及移民法草案時，基於人道考量，我國應准其在我國居留，故增訂入出國及移民法第 16 條第 2 項規定，惟其條件限定在該法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入境我國而無法遣送出境者，如該等人民於該法實行後仍可出境，即應令其出境，不應准其居留，此為當時立法之意旨所在。 三、本件原告原係居住泰北華裔無國籍人士，81 年間與國人蕭○○結婚，82 年 3 月 27 日以結婚名義，持泰國籍女子潘甘○○○之護照並換貼自己照片入境，其後多次入出境，92 年 5 月 29 日原告檢具申請書向彰化縣警察局依入出國及移民法第 16 條第 2 項規定申請許可居留，該局以 92 年 12 月 25 日彰警外字第 0920088930 號函否准，原告不服，提起訴願。嗣彰化縣政府以 93 年 12 月24 日府授警外字第 0930211849 號函知原告：「二、本縣警察局 92 年 12 月25 日彰警外字第 0920088930 號函復台端申請無國籍外僑居留證之行政處分予以撤銷。三、有關台端申請無國籍外僑居留證一案．．．因台端最最一次入國日期為 90 年 1 月 15 日與入出國及移民法第 26 條（為該法第 16 條之誤）第2 項『本法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國』之規定不符，所請歉難照准。」原告仍表不服，循序提起本件行政訴訟。 四、經查，本件原告為無國籍人民，於 82 年 3 月 27 日第一次入境我國，自 82年 8 月 9 日起先以結婚依親停留簽證後以居留簽證名義四次出入國境，分別是82 年 8 月 9 日出境、82 年 9 月 20 日入境、83 年 7 月 18 日出境、83 年9 月 2 日入境、86 年 6 月 29 日出境、86 年 7 月 22 日入境、89 年 12 月24 日出境、90 年 1 月 15 日入境，為原告所陳明，並有台灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴書一件附卷足憑。原告於 82 年 3 月 27 日第一次入境我國，雖係在入出國及移民法施行之前，於入出國及移民法施行之前（即 88 年 5 月21 日）仍居留我國，惟其於入出國及移民法施行後仍持用該護照，於 89 年 12月 24 日出境，並於 90 年 1 月 15 日再入境，原告既得於入出國及移民法施行之後，仍得出入國境，與入出國及移民法第 16 條第 2 項之立法目的，係因對泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民持偽、變造之護照入境，已在我國逾期居、停留甚久，但無法返回其原居住國，或無法遣送其出國者，基於人道考量，我國應准其在我國居留之立法目的不符，自無法依入出國及移民法第 16 條第 2 款之規定，許可其居留。原告主張以入出國及移民法第 16 條第 2 款規定凡在入出國及移民法施行前（即 88 年 5 月 21 日）已入國之泰國無國籍人民，應許可其居留，並無附加限制「最後一次入國日期」之條件，應許可其居留，自非可採。另原告主張苗栗縣警察局外事課為使入出國移民法施行前已入國之泰國、緬甸、印尼地區無國籍人民可以儘速申辦居留，當事人持用偽、變造護照之行為如已經起訴，即可檢附起訴書申請居留，無須經法院判決確定，89 年底至今該局已經受理七件，均獲准居留云云。惟原告所指已獲苗栗縣警察局准許之七件，其情形是否與本件相同，原告並未提出以資證明，縱使相同亦是個案見解之問題，本件並不受其拘束。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為否准發給居留證之處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告應發給無國籍外僑居留證予原告，均無理由，應予駁回。至於原告得否依該法其他規定申請居留，乃是另一問題。又兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 195 條第 1 項後段、第98 條第 3 項前段，判決如主文。