105年度判字第109號｜行政：行政契約｜裁判日期：105 年 03 月 10 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第109號上訴人　捷龍股份有限公司代　表　人　張國榮訴訟代理人　劉炳烽　律師被上訴人　臺北市市場處代　表　人　許玄謀訴訟代理人　柏有為　律師施旻孝　律師馮彥婷　律師上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國104年11月12 日臺北高等行政法院104年度訴字第487號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人於民國94年9月啟用龍山寺地下街商場（位於臺北市○○區○○路○段○○○號地下1樓及地下2樓，下稱龍山寺商場），初期為安置原龍山商場等處426個安置戶，訂定「臺北市○○○○○街商場店舖配置作業程序」（下稱店舖配置程序），於「二、配置原則」之㈥規定安置戶於完成配置店舖後須組成公司、商號或合作社等聯合經營團體，始得與臺北市政府簽訂契約，以每一聯合經營團體配置一間店舖為原則。上訴人為安置戶張國榮（即上訴人代表人）、施幸一、張千賀、楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等7人，獲配置龍山寺商場地下2樓第48號店舖（下稱48號店舖）後集資設立，並於94年7月11日與被上訴人簽訂「臺北市○○○ ○○街商場店舖使用行政契約書」（下稱94年行政契約）使用該店舖，使用期間自94年7月1日起至97年6月30日止，共計3年。嗣被上訴人於97年收回龍山寺商場地下2樓部分，安置戶即上訴人原股東楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等4人領取行政救濟金並放棄受安置權後自上訴人退股，其餘安置戶張國榮、施幸一、張千賀等3人（下稱張國榮等3人）仍願繼續經營。嗣經臺北市議會97年6月24日協調並由張國榮等3人於97年10月7日切結放棄領取行政救濟金等補償後，被上訴人改配置位於龍山寺商場地下1樓之文化精品區9號店舖（下稱9號店舖）、百貨精品區17號店舖（下稱17號店舖，9號及17號店舖下合稱系爭2店舖）予上訴人，並於97年12月間簽訂「臺北市○○○○○街商場店舖使用行政契約書」（下稱97年行政契約）使用，使用期間自97年9月11日起至100年6月30日止，共計2年9月20日；嗣並於100年6月28日續約（下稱100年行政契約），使用期間自100年7月1日起至103年6月30日止，共計3年。其後上訴人於103年3月14日向被上訴人申請續約，經被上訴人以103年11月6日北市市規字第10332055701號函（下稱系爭函）復略以：「說明：…… 二、貴公司訂約使用前揭2間B1商場店舖迄今達6年，已補償貴公司股東（安置戶）配合政策遷置衍生之損失，現宜回歸93年原始安置一家安置戶公司承租一間商場店舖之安置原則，以維持安置戶權利平等，爰本次續約貴公司僅得申請一間店舖續約，貴公司得就9號及17號店舖擇一與本處辦理後續訂約事宜，請貴公司於103年11月18日前以書面回復本處擇定續租之店舖編號（逾期視同貴公司就任一店舖均無續約意願）……。」上訴人不服系爭函，提起訴願，經不受理決定後，提起行政訴訟，再經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第487號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人猶未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依臺北市○○○○街出租管理暫行要點（下稱暫行要點）第2點、第3點第1項、第10點第1、2 項、第13點第1、2項、第14點規定，本件店舖配置權之先後順序不論使用行政契約之條件是否經臺北市政府審定，均已無變動之可能而告確定，故被上訴人所作成店舖配置權取得之決定，自屬發生法律上效果之行政處分，即對於個別安置戶之授益處分。上訴人股東嗣於97年間配合被上訴人政策，放棄請領行政救濟金之權利，自地下2樓48號店舖移往地下1樓設攤，取得系爭2店舖之使用權，性質均同屬授益處分。又非依行政程序法第123條各款事由或上訴人全部安置戶之同意，不得恣意廢止或以其他行政措施致使授益處分廢止。（二）兩造於簽訂97年行政契約時並未約定僅能續租一次，倘知悉此情，上訴人股東張國榮等3人即無可能放棄請領行政救濟金之權利。103年間上訴人雖與被上訴人僅就9號店舖續訂103年之行政契約，惟係恐嗣後連任一店舖都無法承租，並非如被上訴人所述上訴人已同意或事先知情僅能承租單一店舖。縱認系爭函非屬行政處分，依暫行要點第13點第2 項及行政訴訟法第8條規定，被上訴人亦負有與上訴人依97 年行政契約、100年行政契約配置店面簽訂行政契約之義務。（三）上訴人先位聲明之請求權基礎為93年7月20日店舖配置作業手冊（下稱店舖配置手冊）柒所示配置結果公告作業，該公告即屬行政處分，備位聲明之請求權基礎則係依100年行政契約第2條第2項及暫行要點第13點第2項等語，求為判決先位聲明：⑴訴願決定、系爭函均撤銷；⑵依課予義務訴訟之規定，請求被上訴人應就17號店舖與上訴人續訂行政契約。備位聲明：依公法上一般給付訴訟規定，請求被上訴人應就17號店舖與上訴人續訂行政契約。三、被上訴人則以：（一）系爭函僅係被上訴人就上訴人續約之申請，依兩造間100年行政契約第2條第2項所為之回覆，說明上訴人嗣後僅得就系爭2店舖中擇一與被上訴人續約，屬單純之觀念通知，並非被上訴人單方作成對上訴人產生取消安置戶資格等規制效果之行政處分，非得提起撤銷訴訟之標的。又店舖配置手冊柒配置結果公告作業，僅係公告各聯合經營團體抽籤配置之結果，並非法令規定或行政處分；上訴人主張之另一請求權基礎即暫行要點第13點第2項，亦僅代表上訴人可申請續租，而非被上訴人有續租義務。（二）被上訴人於97年同意上訴人得暫時性承租系爭2店舖，係以行政契約而非行政處分之方式為之，此乃考量整體規劃利用需求且避免安置戶與得標廠商產生權益糾紛，並順應上訴人之續留經營意願，轉圜以調整店舖所在位置方式處理，此均於當時陳情案件之協調會所提及，並為上訴人所知悉，嗣上訴人切結後，雙方續租迄至103年6月30日，上訴人超額使用店舖已長達6年，對於其餘龍山寺商場安置戶相對不公，且該6年期間應足使上訴人適度攤提、去化已投入之固定成本，應導正回歸店舖配置程序及店舖配置手冊所揭櫫之「一安置戶公司配置一間店舖」原始安置原則，以維持安置戶間之權益平等，上訴人無從以已消滅之行政契約作為本件請求權基礎等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位聲明部分：被上訴人就龍山寺商場店舖位置之分配全係依抽籤方式進行，而非由被上訴人審核各個聯合經營團體之組成人員、資力優劣等條件，並未見各安置戶間為求得配置而有何競爭情形發生，由此以觀，上訴人於94年間獲得48號店舖之配置，已難認係被上訴人單方所為以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，進而產生設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認之規制效果，已難認係行政處分；至於店舖配置手冊柒所示配置結果公告，僅係將上開抽籤結果所為公告，亦難認係行政處分。又上訴人使用系爭2店舖，係因與被上訴人簽訂97年及100年行政契約而生，且上開行政契約均約定上訴人應依據規劃使用系爭2 店舖，以達規劃設置目的，難認上訴人使用系爭2店舖，係基於被上訴人單方高權所為之規制措施即行政處分而生。上訴人於103年3月14日向被上訴人發函請求繼續使用系爭2店舖3年，經細繹該函係載：「主旨：有關本公司承租……9、17號店舖，申請續約3年，請查照。說明：一、依本公司與貴處簽訂使用行政契約第2條約定辦理。」等字句，亦足認定上訴人使用系爭2店舖係出於其與被上訴人間簽訂行政契約所致，並非如其所主張係被上訴人作成授益之行政處分。則被上訴人作成之系爭函，係兩造於商議續訂龍山寺商場使用行政契約過程中，通知上訴人僅得就系爭2店舖中擇一申請續約之意思表示，核其性質自係屬行政契約上之爭議，非對上訴人所為之行政處分。龍山寺商場（含所設店舖）係屬公物，就店舖配置位置及使用，被上訴人係以按期（每期3 年）簽訂行政契約之方式與安置戶聯合經營團體為之，復核97年行政契約、100年行政契約，均於第2條第2項約定明文揭示期間屆滿消滅後，被上訴人保留「後續是否再與其締約」及「締約條件之內容」等權利，是上訴人就其主張行政契約期間屆滿後，被上訴人仍須負有同意其使用系爭2店舖，未見有何法令上依據。而上訴人之所以使用系爭2店舖，係因考量當時遷置成本較高，故暫予配置系爭2店舖，並於100年行政契約續約使用，惟核97年或100年行政契約內，悉無任何約款載明上訴人得於契約期限屆滿後永久或無限期使用系爭2店舖之權利。再參諸上訴人目前股東張國榮等3人於97年間簽訂之切結書，其上並未記載使用系爭2店舖之原由，及因簽立切結而得永久或無限期使用系爭2店舖，是上訴人股東張國榮等3人願意放棄任何行政救濟金或其他補償金，係出於搬遷至地下1樓表示繼續經營之決心，而非係被上訴人同意其得永久或無限期使用系爭2店舖之故也。（二）備位聲明部分：100年行政契約並未約定被上訴人應於契約期間屆滿後，同意上訴人永久或無限期使用系爭2店舖，已如前述；至於上訴人所述暫行要點第13點第2項則係規定：「租期屆滿，租賃關係消滅，本府不另通知；店舖承租人有意續租者，應於租期屆滿3個月前提出續租申請『並經本府同意後另訂租約』，逾期申請視同無意續租，租期屆滿租賃標的物由本府收回辦理公開招租。」上開規定意旨與100年行政契約第2條第2項約定完全相同，亦難證明上訴人享有100 年行政契約期滿後，仍得永久或無限期使用17號店舖等語，為其論據。因將訴願機關作成不受理之決定予以維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政處分乃行政機關單方所為之規制措施，此之所謂「規制」，係以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示。規制之法律效果，在於設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認。至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。次按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業據司法院釋字第348號解釋在案。又參照行政程序法第135條規定，所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的，而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言。契約之法律性質，究屬公法性質，抑或私法性質，應從客觀上契約之內容綜合予以判別，如契約係以公法上應予規範之事實為標的，特別是契約中所設定之義務或權利具有公法上之性質，即可認定係公法契約。本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人依上開抽籤而生之配置結果，於94年7月11日與被上訴人簽訂94年行政契約使用龍山寺商場地下2樓之48號店舖，難認係被上訴人單方所為以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，進而產生設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認之規制效果，難認係行政處分。進而以店舖配置原則所示配置結果公告，僅係將上開抽籤結果所為公告，亦難認係行政處分。嗣被上訴人於97年收回龍山寺商場地下2樓部分，安置戶即上訴人原股東楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等4人領取行政救濟金並放棄受安置權後自上訴人公司退股，其餘安置戶張國榮等3人仍願繼續經營，乃於97年10月7日切結放棄領取行政救濟金等補償後，由被上訴人改配置位於系爭商場地下1樓之9號、17號店舖即系爭2店舖予上訴人，並於97年12月間簽訂97年行政契約，再於100年6月28日簽訂100年行政契約，經惟細繹上開97年及100年行政契約，均有第20條如有涉訟以原審為管轄法院；第21條約定契約未盡事宜，適用行政程序法等有關法令之規定，並準用民法相關規定，契約內容如生疑義，由被上訴人依公平合理原則解釋之；第22條約定上訴人如有違反契約之約定者，同意接受被上訴人依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行，並經臺北市市長依行政程序法第148條第2項規定認可。上訴人使用系爭2店舖，既係因與被上訴人簽訂97年及 100年行政契約而生，且上開行政契約均約定上訴人應依據規劃使用系爭2店舖，以達規劃設置目的，亦難認上訴人使用系爭2店舖，係基於被上訴人單方高權所為之規制措施即行政處分而生。再者，龍山寺商場（含所設店鋪）係屬公物，就店舖配置位置及使用，被上訴人係以按期（每期3年）簽訂行政契約之方式與安置戶聯合經營團體為之，且依97年、100年行政契約，均於第2條第2項約定明文揭示期間屆滿消滅後，被上訴人保留「後續是否再與上訴人締約」及「締約條件之內容」等權利，是上訴人就其主張行政契約期間屆滿後，被上訴人仍須負有同意其使用系爭2店舖，未見有何法令上依據為由，駁回上訴人在原審之訴，經核於法均無違誤。上訴人意旨略以：（一）安置權既屬行政處分，由安置權衍生之「店舖配置權」亦應屬行政處分，故上訴人未有違約或其他可歸責之情形下，被上訴人不得恣意變更或廢止行政處分之內容，而應續與上訴人就系爭2店舖均為續約。（二）上訴人使用系爭2店舖之權利乃係上訴人放棄請領救濟金而換得，該店舖配置權性質即等同安置戶之救濟金請領權，乃臺北市政府對於安置戶之財產保障權。況衡諸一般經驗法則，如上訴人起初即已知悉系爭2店舖經營數年後隨時可能由被上訴人收回，上訴人豈會放棄請領任何行政救濟金及其他補償金之權利而換取此隨時可能遭廢止之店舖配置權？（三）該店舖配置權之授益行政處分並未記載附款或期限，故在上訴人無任何違反行政契約規定或義務，且被上訴人亦無任何廢止此授益處分之前提下，被上訴人逕行決定上訴人僅得取得系爭2店舖其一之配置使用權，係屬不合法變更授益處分之情形。（四）本件「抽籤分配店舖之公告」性質與市地重劃中「土地分配成果公告」相似，應為一行政處分無疑。上訴人於94年間獲得48號店舖之配置，即係出於被上訴人單方所為以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示（公告店舖配置之抽籤結果），進而產生設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認規制效果（上訴人僅得就店舖分配之結果為後續經營，並不得改變），應認其確係行政處分甚明等語。然查，所謂判決不適用法規，指有可適用之法規而消極的不予適用而言；而所謂判決適用法規不當，則係指對於不應適用之法規而積極的誤為適用。原判決認事用法均無違誤，有如前述。上訴人前開主張無非以其對法律上見解之歧異重述為原審所不採之陳詞，並執以指摘原判決不適用法規或適用不當，並求為廢棄原判決，尚無可採。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　10　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　吳　東　都法官　鄭　忠　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　10　　日書記官　蘇　婉　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第109號

關鍵資訊