九十年度判字第一七四○號｜行政：請求照價收買承佃耕地｜裁判日期：90 年 09 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一七四○號原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　乙○○ 被　　　告　新竹縣政府代　表　人　林光華右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年二月二日台八十九內訴字第八八○八二九九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告承租陳埻全所有坐落新竹縣湖口鄉○○段六五○地號等土地，於民國八十八年五月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買承佃土地，被告以八十八年六月十日府地權字第六九三四七號函否准其請。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等規定，前經行政院四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令及五十年七月六日台內第四一 ○號令可資參照，一再訴願決定駁回原告所請，已逾行政裁量權。二、依耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可資參照。內部政違反行政院六十二年一月三日（六二）研展字第○○一號令不得逾越行政院所定一個月之處理期限規定，延至八十四年七月十四日始就有關土地法第三十三條研商作出結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條之規定；又再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為駁回原告之理由，適用法規顯有錯誤。三、最高法院四十五年台上字第一一三號判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。內政部、臺灣省政府及鈞院援引前揭判例，明顯錯誤。四、綜上，原告合於法定要件申請被告代為照價收買承佃耕地，原處分、一再訴願決定援用違法之研商結論，駁回原告之訴，認事用法均有違誤，請判決撤銷之等語。被告答辯意旨略謂：一、查土地法第三十三條有關耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，前經內政部邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研酌，基於下列理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：（一）依土地法第三十三條請求縣市政府代為照價收買承佃耕地，固為現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地，而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。（三）實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。二、上開結論經內政部報奉行政院八十四年九月四日臺八十四內字第三二三三一號函復：「儘速辦理」。嗣內政部八十五年七月二十日以臺八十五內地字第八五○七○七八號函再次重申，關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日臺八四內地第三二三三一號及八十五年七月一日臺八五內地第二一六七八號函規定意旨辦理。本件原告請求被告依土地法第三十三條規定，代為照價收買乙節，被告依上開說明，在內政部尚未修正該條文前，難以執行，予以婉拒，依法尚無違誤。綜上所述，被告未准耕地承佃人代為照價收買之請求，並未逾越行政裁量權，原處分並無違誤，請駁回原告之訴等語。理由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。．．．」土地法第三十三條固有明文規定。本件原告承租訴外人陳埻全所有坐落新竹縣湖口鄉○○段六五○地號等土地，於八十八年五月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年六月十日府地權字第六九三四七號函復原告略以：「．．．台端請求本府執行土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，因土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，土地法及其施行法均未規定，且涉及人民之權利義務，在法律未明定前，因無法據以執行，所請歉難照辦。」而否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟主張：原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告得向被告申請代為照公告地價收買承佃耕地，一再訴願決定駁回原告所請，已逾行政裁量權。又耕者有其田條例第十條及第十二條與土地法第三十三條規定，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均不同，內部政援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條之規定，適用法規顯有錯誤。再者，最高法院四十五年台上字第一一三號判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉，自難遽予援引云云。按土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，該法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情，以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近多數所持意見，本院八十六年度判字第一四四九號判決與上開意旨不符部分，爰不再援用。原告訴稱土地法第三十三條為有效法律，不得以違憲、違法之研商結論為由拒絕執行云云，容有誤解。又查據被告答辯略謂：實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違等語。經核與現時國情相合，故扶植自耕農固為憲法之基本國策，惟並非唯有強制地主將保留地出售始能達成憲法上扶植自耕農之目標，原告訴稱一再訴願決定錯誤援引最高法院四十五年台上字第一一三號判例乙節，亦有誤會。況八十九年一月二十六日修正公布之土地法業已刪除第三十三條之規定，益見該條規定確對土地所有權人之權益影響重大，在相關法律制定之前，尚難予執行。被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序，地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　二十八　　　日最高行政法院第一庭審判長法官　　　黃　綠　星法　官　　　彭鳳至法　官　　　蔡　進　田法　官　　　黃　璽　君法　官　　　廖　宏　明右正本證明與原本無異法院書記官　彭　秀　玲中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　九　　　　月　　二十八　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一七四○號

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