九十一年度判字第六號｜行政：請求照價收買承佃耕地｜裁判日期：91 年 01 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　九十一年度判字第六號原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　乙○○ 被　　　告　南投縣政府代　表　人　林宗男右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十一日台（八十九）內訴字第八八○八五八一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告於民國八十八年四月三十日依照行為時土地法第三十三條規定，向被告申請代為照價收買訴外人陳聰庭所有座落南投縣名間鄉○街段三二一之二號訂有三七五租約之私有土地。經被告函復略以：「土地法第三十三條目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。故本件申請代為照價收買案，宜俟內政部研修土地法及應如何執行等規定後，再憑以受理暨執行」，原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依行為時土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令、五十年七月六日台內字第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯已牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及台灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有台灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部台灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，台灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，為適用法規錯誤。依前開台灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地．承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，台灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬步言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為下台階，故研商此牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內字第三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日（）研展字第○○一號令。七、查土地法第三十三條立法院已將關於承租人請求代為照價收買之規定刪除，總統於八十九年一月二十六日公佈施行，但不影響原告之權益，按法令不溯既往之原則，原告於土地法第三十三條尚未刪除前即已提出申請，依中央法規標準法第十八條規定：人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外．．．。但舊法規有利於當事人．．．適用舊法規。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」雖為行為時土地法第三十三條所明定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅。是案經內政部於八十四年七月十四日邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研酌，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：「（一）就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部份為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於該條例實施耕者有其田後又予以代為照價收買，法理上洵非洽當。２、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉　總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。」上開結論經內政部報奉行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函復「同意照研商結論辦理」。嗣內政部八十五年七月二十日以台（八五）內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於土地法第三十三條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函規定意旨辦理，亦即土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，目前尚難執行，應由內政部研修土地法後始得據以辦理。本件原告於八十八年四月三十日提出申請書件，請求被告依土地法第三十三條規定，代為照價收買承佃人承佃之耕地。被告參依上開內政部函示規定，以在內政部尚未修正該條文前，尚難以執行，宜俟內政部研修土地法及應如何執行等規定後，再憑以受理暨執行等語予以婉拒，揆諸上揭規定，被告所為之處分並無不當，要無違誤可言。且土地法第三十三條所定承佃耕作之土地，承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管縣市政府代為照價收買之，惟既規定「得」而非「應」，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府即有裁量之權，此亦有鈞院八十六年九月份庭長評事聯席會議曾就有關土地法第三十三條適用問題決議略以：「土地法第三十三條規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作土地有合於土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權，．．．」準此，本件原告請求被告依土地法第三十三條規定代為照價收買承租三七五耕地，被告基於法律適用與政策考量，目前尚難以執行等由，本於行政裁量權婉拒原告之申請，核與行政院上開八十四年九月四日臺八十四內字第三二三三一號函示及鈞院庭長評事聯席會議決議等意旨，並無不合。從而，被告所為之處分自無原告所指摘已逾越行政裁量權及違背行政院令之情事，本件原告上述之主張實不足採。綜上論結，本件原告之訴顯無理由，請判決駁回等語。理由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定）所規定。查，本件原告依上開規定，於八十八年四月三十日向被告申請代為照價收買其承租陳聰庭所有座落南投縣名間鄉○街段三二一之二地號土地，被告於八十八年五月十日以八八投府地權字第六七九六六號函復原告略以：「．．．土地法第三十三條目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。．．．故本件申請代為照價收買案，宜俟內政部研修土地法及應如何執行等規定後，再憑以受理暨執行」，否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告拒不審核原告承佃人是否符合行為時土地法第三十三條規定要件，逕行否准原告之請求，應屬裁量之濫用，違法且違憲，應予撤銷。因本件被告係依內政部八十四年七月研商結論，駁回原告之申請，顯有違反法律及憲法規定。土地法第三十三條適用及執行，因有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函示之依據，均無疑義，則行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，藉此違法之命令據以准駁；況我國基本國策之一「耕者有其田」至今從未改變，雖實施耕者有其田條例已廢止，但未對「保留地」作保留，故即無保留地之詞及法律依據。從而，行政機關莫再藉「保留地」之詞發揮，拒絕適用行為時土地法第三十三條之規定云云。經查，行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見。從而，被告以行為時土地法第三十三條尚難執行，在內政部研修土地法之前，無從受理代為照價收買等由，而否准原告之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　一　　　　月　　　三　　　　日最高行政法院第五庭審判長法官　　　廖　政　雄法官　　　趙　永　康法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜仁脩右正本證明與原本無異法院書記官　莊　俊　亨中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　一　　　　月　　　三　　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第六號

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