臺灣高雄地方法院103年度簡字第156號

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度簡字第156號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年6月16日辯論終結

原告

太平洋船舶貨物裝卸股份有限公司

代表人

劉憲同

訴訟代理人

朱淑娟律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

鄒燦陽

訴訟代理人

劉正文

訴訟代理人

黃盈慈

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府103年9 月18日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告稽查人員於民國103 年3 月27日派員至高雄港區進行逸散性粒狀污染物污染源稽查時，發現原告公司於港區內50號碼頭從事逸散性粒狀污染物卸煤作業，惟因裝卸作業期間未設置或採行有效空氣污染防制措施，乃依固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法（下稱管理辦法）第7 條與違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則（下稱缺失記點及處理原則）等規定記缺失10點。嗣被告於103 年4 月8 日以高市環局空字第00000000000 號函予以舉發並給予陳述意見之機會。原告雖於同年4 月22日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實證據及意見陳述後，核認原告違反空氣污染防制法第23條第2 項及管理辦法第7 條規定之事實明確，爰依同法第56條第1 項及環境教育法第23條第2 款規定裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰（因1 年內違反相同條款2 次分別計算得之）及環境講習2 小時。原告提起訴願，訴願決定駁回，原告不服，爰提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第8 條定有明文。空氣污染防制法第23條第2 項所訂「固定污染源逸散性粒狀物空氣污染防治設施管理辦法」，除第7 條第1、2款「設置圍封式集氣系統、設置局部集氣系統」，在同法第2 條有規定其定義之外，其餘「採用密閉式作業、於封閉式建築物內操作、於作業期間灑水，使物料保持濕潤、替代之方法」均未加以定義或解釋。實務上，針對船舶裝卸作業，向來以每艘船配置2至3 具防塵網作為收集或抑制粒狀污染物逸散之設施，但本件被告機關稽查人員於稽查前一天（即103年3月26日）要求每艘船必須配置4具防塵網，而稽查當天高雄港區同時有7艘散裝船舶進行裝卸作業，因此導致本件遭處罰鍰之波妮輪於稽查當時防塵網不足之窘境，被告機關稽查人員因此認為原告有未為收集或抑制粒狀污染物逸散設施之違反空氣污染防制法第23條之行為。然被告機關此等行為已明顯違反前開行政程序法第8 條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴之規定。

㈡針對本管理辦法第11條規定之替代方案，被告機關係於103年7月7日所召開之「高雄港區空氣污染管制作法說明會」中，才向各家船舶公司針對防塵網架設之位置、數量提出具體之指示，如此，更益證在本件稽查當時（即103年3月27日），主管機關並未針對防塵網架設之數量、位置先行告知或指示船舶裝卸業者，針對長久以來未指明違規之做法，即架設2至3 具防塵網，「突然」要求必須架設4具防塵網，造成人民措手不及，而無法於裝卸作業當天符合新規定，主管機關又依此對原告裁罰，其本件系爭處分明顯違反誠信原則，且置人民正當合理之信賴於不顧。同時，有關替代方案如何辦理，亦係迄前揭會議中，主管機關才有具體指示。另，被告辯稱「行政院環境保護署於98年1月8日環署空字第0000000000 A號訂定發布『固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法』，而98年法令發布實施時，被告辦理多場之業者法規宣導會，並於會中逐條說明，藉此能讓業者充分瞭解法規並符合其規範，避免受罰。針對未能符合之業者除開單告發，亦對其進行輔導改善」云云。然被告所提出之相關港區協調會議資料，其中10月23日之協調會並無業者與會、10月31日協調會未就替代方案討論、101年6月14日協調會是在討論聯合稽查之執行、101 年10月11日是針對車輛違規進行討論，均無任何提到前揭管理辦法第11條所謂「替代方案」之內容，足證被告確實在本件稽查前，未針對長久以來採行之架設2至3具防塵網之替代方案，有任何具體指示、變更防塵網架設之數量跟位置之情事，而是直至本件稽查後被告所召開高雄港區空氣污染作法之說明會，才有具體指示防塵網架設位置及數量。

㈢按「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」之附表，違反第23條第2項之計算方式A×B×C×10萬元處罰鍰，其中「C」係指違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數。但空氣污染防制法第23條第2 項係規定，固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。故行政院環境保護署於98年1月8日訂定發布「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」條列相關規定。是以，該管理辦法既然針對固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項條列其規範，則裁罰準則附表針對違反空氣污染防制法第23條第2項之罰鍰計算標準C項所指之違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數即應係指「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」相同條款之意，而非泛指空氣污染防制法第23條第2 項，否則，該管理辦法之規定豈非毫無意義。系爭處分以原告於102年9月3 日亦有違規行為經裁處確定在案，認定原告於同一年內第2 次違反相同條款規定，裁處原告20萬元之罰鍰（即「C」以2計算）。然而，原告102年9月3 日之違規，係因：「原告卸煤場所進行裝卸作業時，未採行有效空氣污染防制措施致粉塵逸散」，即當時原告係有使用防塵網、漏斗等圍封式集氣系統及局部集氣系統，貨物先用抓斗卸於漏斗中再由漏斗裝車，當時作業時造成粉塵逸散係因為操作人員抓斗與漏斗之距離拿捏失當所造成，此有該案之訴願決定書理由可參。而本件系爭處分係因原告未設置或採行空氣污染防制設施且未提出替代方案，亦即，兩次雖然都是違反空氣污染防制法第23條第2項，但該項授權主管機關制定之本管理辦法，原告102年9月3日之違規係違反本管理辦法第7條第1、2 款，而本次違規係違反第11條，二次行為並非違反相同條款之規定，故系爭處分以原告於同一年內第2 次違反相同條款規定，裁處原告20萬元之罰鍰（即「C」以2計算），即有違誤。

㈣按空氣污染防制法之立法目的，在於為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質。所謂空氣污染物指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質，該法第一條、第二條第1 款定有明文。本件原告進行作業時均有於地面灑水抑制粉塵逸散，故作業當時並無逸散污染物於空氣之情形，且原告於稽查人員指正後，立刻向同業調借防塵網，待同業本身作業完畢，即立刻拆解運送至50號碼頭並進行架設，2 個小時內即完成防塵網之補足，此有當時拍攝之照片可稽。足證被告機關不論原告之裝卸作業有無實際造成污染物逸散，即以原告所為與本管理辦法第7 條規定之設施不符而對原告處以罰鍰，顯然違法。

㈤依「缺失記點及處理原則」第2條第3款之附表，採用灑水設施者，噴灑範圍、水量及頻率不足者，缺失記點點數為「四點」；依第2條第2項雖設置防制設施，但未符合本辦法規定者，記四點，依該原則第3條第1款之規定，稽查當次之缺失記點合計未達十點者，應要求公私場所限期改善；屆期未改善或未改善完成者，依違反本辦法規定處分。經查，本次原告確實有於作業期間灑水，然因為裝卸貨物是煤炭，若直接在煤炭上灑水將造成貨物變質且貨主也規定不能直接灑水於煤炭上，故原告在作業當時係於場地及周邊灑水避免污染物逸散，被告機關之訴願答辯理由對此部分則稱「依管理辦法第7條第5款規定，係指於作業期間灑水，係始物料能保持濕潤，縱訴願人有於作業場地及周邊灑水，惟其僅能謂符合管理辦法第6條第2款規定，並不符合管理辦法第7條第5款作業期間灑水之規定」。是以原告確實進行灑水，只是噴灑範圍不符合被告機關之要求，如此，依前揭「缺失記點及處理原則」第2條第3款附表之規定，本次作業之缺失記點點數應為「四點」，被告機關應要求原告限期改善；屆期未改善或未改善完成者，才逕依違反本辦法規定處分。被告機關未依法要求原告改善竟直接對原告裁罰，且不管原告在2 個小時內就緊急調派同業之防塵網採行防制措施，已立即改善完成，依法不應加以處分，故本件系爭處分確有違法之失。

㈥綜上所述，被告之處分顯有錯誤，為此爰提起本件行政訴訟。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠針對原告主張，被告於103年7月7 日召開「高雄港區空氣污染管制作法說明會」中始向船舶裝卸業者指示防塵網架設之具體作法乙節，惟查行政院環境保護署於98年1月8日環署空字第0000000000A 號令訂定發布「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，而98年法令發布實施時，本局辦理多場之業者法規宣導會，並於會中逐條說明，藉此能讓業者充分瞭解法規並符合其規範，俾免受罰。針對未能符合之業者除開單告發，亦對其進行輔導改善。且被告機關於100、101年間都有在港區做協調說明會，103年7月7 日之說明會並非只針對替代方案說明，該次說明會雖有提到替代方案之作為，惟只是提供業者參考，要採取何種替代方案還是要由原告公司提供給被告機關來審核。

㈡案被告派員於103年3月27日下午14時50分至50號碼頭稽查，50號碼頭船未設置或採行有效空氣污染防制措施；依空氣污染防制法第23條第1項規定: 「公私場所應有效收集各種污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作‥‥」，再依「空氣污染防制法」第23條第2 項所定之管理辦法暨缺失記點及處理原則進行公私場所查核記點作業，依據立法旨意，公私場所從事製程作業應具備或採用其法規所訂之污染防制設施或措施，而原告於50號碼頭從事卸煤作業，未依管理辦法第7 條應設置或採行下列有效收集或抑制粒狀污染物逸散之設施之一，記缺失10點，依記點及處理原則，依法告發，洵屬有據。另103 年3 月27日被告至系爭現場檢查時原告僅有灑水，其餘一點防制設施都沒有，且是完全沒有，非設置不足，此缺失應記點10點，而非4 點。

㈢另原告主張本案之裁罰原因亦與前次之裁罰原因有所不同，被告卻加重裁罰20萬。惟案固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關訂定之，空氣污染防制法第23條第2項第4款定有明文，違反者即應依同法第56條第1 項規定予以裁罰。有關違反上開規定之工商廠場，其應處罰鍰之計算，依裁罰基準第3 條附表所列之裁罰公式可知，係以「污染程度 (A) x危害程度 (B) x污染特性 (C) x 10 萬」為之，至上開污染特性 (C)，乃以違反空氣污染防制法發生日 (含)前1年內違反相同條款之累積次數予以認定。經查，被告前於102年9月3 日發現原告在高雄港區第53號碼頭從事卸煤作業時，未設置或採行有效空氣污染防制措施致現場逸散揚塵，造成空氣污染之情事，乃以原告違反空氣污染防制法第23條第2 項規定，依同法第56條第1項及裁罰基準規定裁處10萬元在案，有被告102年10月14日高市環局空處字第00-000-000000號裁處。被告於103年3月27日查獲本案違規事實，其同屬違反空氣污染防制法第23條第2項規定之情事，則被告計算本案應處原告之罰鍰，因自103年3月27日發生違反空氣污染防制法第23條第2 項規定之日前1年內，於102年9月3日已有違反同一條款之行為，其累積次數為2 次，故被告依裁罰基準核認本案違規行為之污染特性C=2，並裁量認定污染程度A=1;違害程度B=1，依應處罰鍰計算方式:AxBxCx10 萬，裁處原告20萬元罰鍰，於法並無不合。從而，本案違規事實明確，原告所辯均不足採，揆諸前揭法令及裁罰準則規定，被告並違誤，應予維持。

㈣原告主張其於本案之過程中，已有改善之事實（僅延遲2 小時）…事後亦有具體改善作為云云；然查環保署為使原處分機關對於管理辦法規定，有一致之處理方式及符合比例原則，所訂定違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則第3條第2款規定，稽查當次之缺失點數合計10點以上者，即可依法處分，毋須要求公私場所限期改善，屆期未改善始予處罰。而本案原告裝卸作業未採行有效空氣污染防制措施致粉塵逸散，經記缺失10點，故被告機關予以處罰，於法自屬有據。則縱原告於事後確已完成改善行為，其亦僅可免除後續遭受按日連續處罰之不利益，惟如據以主張免責，於法尚屬無據。從而，本案之違規事實明確，原告所辯亦不足採，揆諸法令規定，被告並無違誤，應予維持。

㈤綜此，被告所為裁罰並無不當，原告之行政訴訟理由顯為規避處分之詞，敬請駁回原告之訴。

四、按「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第23條定有明文；又按「公私場所違反…第23條…者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。」「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；…。」空氣污染防制法第56條第1 項及第2 項亦分別定有明文規定。另「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000 元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2 款有明文規定。此外固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第1 條規定：「本辦法依空氣污染防制法…第23條第2 項規定訂定之。」第2 條第1 款、第8 款及第9 款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、逸散性粒狀污染物質：指因人為或自然的破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。…。八、圍封式集氣系統：指以阻隔物包圍固定污染源，使其與廠房其他空間隔絕之集氣系統。該系統之圍封空間應維持負壓操作狀態，使固定污染源排放之粒狀污染物能完全收集至污染防制設備。九、局部集氣系統：指藉由氣罩將製程設備逸散出之粒狀污染物，利用動力吸引、收集進防制設備之系統。系統應有效收集製程設備逸散之粒狀污染物。…。」第3 條規定：「本辦法適用對象，指附表1 所列會產生逸散性粒狀污染物之公私場所固定污染源。…。」第6 條第2 款規定：「公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施：…二、公私場所內供運輸車輛通行之路徑及區域，應舖設混凝土、瀝青混凝土或鋼板，且不得有路面色差。但其位於堆置區及礦區者，得舖設粗級配或粒料，並於作業期間灑水，使表面保持濕潤。…。」第7 條規定：「公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製程、操作或裝卸作業，應設置或採行下列有效收集或抑制粒狀污染物逸散之設施之一…：一、設置圍封式集氣系統。二、設置局部集氣系統。三、採用密閉式作業。

四、於封閉式建築物內操作。五、於作業期間灑水，使物料保持濕潤。」第11條規定：「公私場所未能依本辦法設置或採行空氣污染防制設施或監測儀錶者，得提出替代之方法，報請直轄市…主管機關同意後為之。」又管理辦法第3 條附表一：序號五之適用對象載明「港區內具有從事下列作業之行業或管理機關：…三、船舶貨物裝卸承攬業。」…而適用對象條件說明載明「一、逸散性粒狀污染物質裝卸、輸送或運輸作業。二、上述作業以外，屬港區管理機關管理之粒狀污染物逸散源。」另環保署100 年2 月11日修正發布違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則第1 條規定：「為使直轄市…主管機關對於公私場所違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法（以下簡稱本辦法）規定，有一致之處理方式及符合比例原則，特訂定本原則。」第2 條規定：「違反本辦法規定之缺失記點如下：( 一) 未依本辦法規定設置或採行污染防制設施者，記10點。…。（三）違反本辦法規定之缺失記點，詳如附表。」第3 條規定：「違反本辦法規定之缺失記點處理原則如下：( 一) 稽查當次之缺失點數合計未達10點者，應要求公私場所限期改善；屆期未改善或未完成改善者，依違反本辦法規定處分。（二）稽查當次之缺失點數合計10點以上者，逕依違反本辦法規定處分。」又依缺失記點及處理原則第2 條第3 款附表載明「未設置或採行本辦法第7 條第1 款至第5 款規定防制設施之一」記缺失記點點數10點。此外，公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3 條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」及附表（節錄）載明「違反條款：第23條第2 項」「污染程度( A)：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1 .0 ~3 .0」「危害程度( B)：B=1 .0」「污染特性( C)：C = 違反本法發生日(含) 前一年內違反相同條款累積次數」「應處罰鍰計算方式(新臺幣) ：A x B x C x10 萬元」。

五、經查，本件被告之稽查人員於事實欄所述時間地點至原告卸煤作業場所進行逸散性粒狀污染物污染源稽查時，發現該場所並未設置或採行有效空氣污染防制措施致粉塵逸散，記缺失10點，此有存證照片及稽查紀錄工作單等影本附原處分卷可稽，堪稱信實。又公私場所從事易致粒狀污染物逸散之裝卸作業，應設置圍封式集氣系統或局部集氣系統，或採行密閉式作業、於封閉式建築物內操作、於作業期間灑水使物料保持濕潤等有效收集或抑制粒狀污染物逸散，管理辦法第7條定有明文。經查，依卷附稽查照片所示，原告於高雄港區內50號碼頭從事卸煤作業時，並未設置或採行有效空氣污染防制措施，核與管理辦理第7 條規定未合。又管理辦法第7條第5 款所指於作業期間灑水，目的乃在致令物料保持濕潤，以抑制粒狀污染物逸散，故縱使原告有於系爭碼頭地面灑水之情，惟其核與上開管理辦法第7 條第5 款規定不符。又原告所稱本件物料煤炭無法採行灑水作業，然其仍應依管理辦法第11條規定提出替代防制措施並報經被告機關同意後為之，惟原告並未提出申請替代方案，自難謂已設置或採行有效之空氣污染防制措施。至原告於被告機關稽查後倘確有為改善行為，其亦僅係可否免除後續遭受按日連續處罰不利益之範疇而與本案裁罰並無涉，自無予原告據以主張免罰之餘地。又原告主張本件之裁罰原因亦與前次之裁罰原因有所不同，被告機關卻加重裁罰20萬元，實有不妥云云，惟按固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之，空氣污染防制法第23條第2項第4 款定有明文，違反者即應依同法第56條第1 項規定予以裁罰，又有關違反上開規定之工商廠場，其應處罰鍰之計算，依裁罰基準第3 條附表所列之裁罰公式可知，係以「污染程度（A ）×危害程度（B ）×污染特性（C ）×10萬」為之，至上開污染特性（C ），乃以違反空氣污染防制法發生日（含）前1 年內違反相同條款之累積次數予以認定，而被告機關前於102 年9 月3 日發現原告在高雄港區第53號碼頭從事卸煤作業時，未設置或採行有效空氣污染防制措施致現場逸散揚塵，造成空氣污染之情事，乃以原告違反空氣污染防制法第23條第2 項規定，依同法第56條第1 項及裁罰基準規定裁處10萬元在案，有原處分機關102 年10月14日高市環局空處字第00-000-000000 號裁處書影本在卷可稽。嗣被告機關又於103 年3 月27日查獲本件違規之事實，已如前述，是其同屬違反空氣污染防制法第23條第2 項規定之情事，則原處分機關計算本件應處原告之罰鍰，因自其103 年3 月27日發生違反空氣污染防制法第23條第2 項規定之日前1 年內，於102 年9 月3 日已有違反同一條款之行為，其累積次數為2 次，故處分機關依裁罰基準核認本案違規行為之污染特性C ＝2 ，並裁量認定污染程度A ＝1 ；違害程度B ＝1，依應處罰鍰計算方式：A ×B ×C ×10萬，裁處原告20萬元罰鍰，於法並無不合，原告主張委無足採。

六、從而，被告認原告違反空氣污染防制法第23條第2 項及管理辦法第7 條規定之事實明確，依同法第56條第1 項及環境教育法第23條第2 款規定裁處新臺幣20萬元罰鍰及環境講習2小時，並無不合。

七、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。