最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第241號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第241號

上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

訴訟代理人

廖學興 律師

訴訟代理人

林倖如 律師

訴訟代理人

馬惠怡 律師

被上訴人

廖克乾

訴訟代理人

張麗真 律師

上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國98年6月25日臺北高等行政法院96年度訴字第3327號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣臺北捷運系統土城線（下稱捷運土城線）土城機廠工程用地範圍於民國85年間由新北市板橋地政事務所（改制前為臺北縣板橋地政事務所，下稱板橋地政所）依都市計畫樁位成果辦理分割，經上訴人於86年間依法辦理徵收撥用程序取得用地後進行施工，捷運土城線業於95年5月31日通車使用。然93年間，新北市政府（改制前為臺北縣政府）辦理土城區（改制前為臺北縣土城市）地區（含捷運機廠用地）地籍圖重測，發現板橋地政所前於85年間辦理之地籍逕為分割成果與原樁位不符，經再檢測確定係板橋地政所逕為分割發生錯誤，板橋地政所乃於94年1月間辦竣地籍圖更正及逕為分割登記，惟此致上訴人86年間取得之捷運用地範圍內有部分土地須補辦徵收、撥用及撤銷徵收、撥用事宜。嗣上訴人即向內政部申請徵收包含被上訴人所有坐落新北市○○區○○段貨饒小段191-20、195-4、195-7地號3筆土地（下稱系爭3筆土地）在內之26筆土地，經內政部於94年10月5日以台內地字第0940066408號函（下稱內政部94年10月5日函）核准徵收，由新北市政府於94年10月17日以北府地用字第09407090234號公告在案，並於公告30日後15日內核發補償費，亦即該徵收程序於94年12月3日完成。被上訴人乃以系爭3筆土地於86年即遭徵收占用，應依實際占用時之土地公告現值加計利息予以補償為由，提起異議，經臺北市政府捷運工程局（下稱臺北市捷運局）及新北市政府分別以北市捷權字第09530039200號、北府地價字第0950009542號函復被上訴人，系爭3筆土地之徵收係依相關法規及程序辦理，並無違法徵收情事。被上訴人認臺北市捷運局94年12月4日前因占用系爭土地獲有利益，並致被上訴人受有之損害，應負不當得利返還之義務，以臺北市捷運局為被告，向原審法院提起返還公法上不當得利訴訟，經原審法院於96年4月19日以95年度訴字第2274號判決駁回其訴，被上訴人不服提起上訴（本院於98年5月14日以98年度判字第491號判決駁回上訴），被上訴人於該案件之原審法院判決前之96年3月29日復具函向上訴人請求給付不當得利，經上訴人於96年4月10日以府捷權字第09601521900號拒絕給付，被上訴人乃於96年9月27日提起本件行政訴訟，經原審法院判決被上訴人一部勝訴，一部敗訴，上訴人就其敗訴部分提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：㈠依學說通說見解，所謂無權占有使用他人之物其所受利益係指占有本身，本件上訴人係實際占有使用系爭3筆土地之人，板橋地政所固測量有誤，但其並無占有使用系爭3筆土地而受有利益。又參酌最高法院61年台上字第1695號民事判例，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念，而所稱「相當於租金」乃原受利益依其性質不能返還時應償還的價額。被上訴人請求返還依土地法第97條就公告地價10%計算相當於租金之利益，實屬有據。再者，上訴人抗辯被上訴人主張之不當得利期間，捷運土城線尚未通車，上訴人未受有利益，即使捷運通車後受有利益者係為全體國民而非上訴人。然上訴人無權占有被上訴人所有系爭3筆土地而受有相當於租金之利益，依法即應負返還不當得利之責，不因其係政府機關而有異。㈡地方行政機關組織準則第2條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定意旨，上訴人與臺北市捷運局係具有上下從屬關係之地方行政機關，上級機關得將其權限委任所屬下級機關辦理，故被上訴人對上訴人所屬下級機關（即臺北市捷運局）之請求，其效力應及於上訴人。但於他案（即本院98年度判字第491號判決），法院竟將臺北市捷運局列為輔助占有人，而以直接占有人作為是否受利益之認定對象，被上訴人實無法信服。再者，若被上訴人當初以臺北市捷運局為被告起訴係錯誤，依臺北市政府及所屬各機關辦理行政救濟案件應行注意事項，臺北市捷運局應主動將其移送上訴人，故就被上訴人言，該請求已發生效力。是以，被上訴人95年4月4日以臺北市捷運局為被告向臺灣臺北地方法院請求給付不當得利，嗣經臺灣臺北地方法院以95年度訴字第5144號民事裁定以無審判權裁定駁回，95年7月6日被上訴人接獲民事裁定同日以相同被告即臺北市捷運局提起本件行政訴訟，雖為不同訴訟，但皆於訴訟中無一日中斷，被上訴人依「起訴」中斷消滅時效規定，自94年12月4日起算5年相當於租金之不當得利，非屬無據云云，聲明求為判決上訴人應給付被上訴人1,254,772元並自行政訴訟起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。

三、上訴人則以：㈠查被上訴人提起本件訴訟，僅係概括主張其因上訴人之不當得利受有損害，卻未見被上訴人具體表明其究竟依何公法上實體法為請求權依據，難謂被上訴人與上訴人間有因公法上原因發生財產上給付，被上訴人依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，實無由成立。㈡依司法院釋字第515號解釋及行政程序法第127條之規範意旨，因公法上給付原因消滅，原給付喪失正當性基礎，當事人間於是產生不適法的損益狀態，此時原給付之一方即得向原受領利益之一方請求返還原給付，以調整不適法之損益狀態。蓋公法上不當得利著重之焦點在於調整損益變動使法律關係回復至適法之狀態，若屬侵害權益所造成之不當得利，則可透過損失補償制度或者國家賠償制度來填補，自無完全類推適用民法不當得利類型而承認侵害型不當得利之實益。故，本件當事人間法律關係並非屬原有公法原因之給付，後因該公法原因解消而產生不適法損益變動之情形，應屬侵益型不當得利，被上訴人無由依公法上不當得利請求權向上訴人主張不當得利。縱肯認本件係屬侵益型公法上不當得利，然上訴人係信賴板橋地政所地籍更正前具有絕對效力之土地登記，非無法律上原因，且系爭3筆土地實際上僅作為捷運土城機廠線內之護坡、圍籬以及排水溝之用，於被上訴人主張之不當得利期間，捷運土城線尚在施工，縱捷運完工後，受有利益者乃全體國民，亦非上訴人本身，是以上訴人並無不當得利可言。再者，本件非無救濟途徑，被上訴人可依土地法第68條規定，循國家賠償制度向可歸責之機關即板橋地政所請求國家賠償，被上訴人逕為主張公法上不當得利，實有未洽。㈢又縱被上訴人得向上訴人請求公法上不當得利，被上訴人於96年3月29日始具函向上訴人請求給付系爭土地89年12月至94年11月間相當於租金之不當得利，惟查，其中89年12月至91年3月28日部分，依行政程序法第131條公法上請求權5年消滅時效規定及最高法院49年台上字第1730號判例意旨，已罹於5年時效，應不得求償。又依行政訴訟法第22條規定及司法院釋字第474號解釋意旨，各自獨立之行政機關分別得為訴訟上之當事人，則被上訴人對臺北市捷運局提起訴訟，不得遽謂已對上訴人提起訴訟。況被上訴人雖於95年4月4日對臺北市捷運局向臺灣臺北地方法院起訴，然對上訴人之效力至多僅屬民法第129條第1項所指之「請求」行為，參諸司法院釋字第474號解釋意旨，類推適用民法第130條規定，因被上訴人未於請求後6個月內即95年10月3日之前對上訴人「起訴」請求公法上之不當得利，故被上訴人對上訴人公法上不當得利請求權時效，仍視為不中斷；被上訴人於95年7月6日再度對臺北市捷運局向臺北高等行政法院提起訴訟，被上訴人亦未於6個月內即96年1月5日之前對上訴人「起訴」請求返還公法上之不當得利，基於同一理由，被上訴人對上訴人公法上不當得利請求權時效，亦視為不中斷。再查，系爭3筆土地之土地使用分區為「農業區」，而非城市地方建築基地，應無土地法第97條規定之適用，應依土地法第110條「地租不得超過地價8%」（依土地法第148條法定地價為申報地價）之規定認定之，系爭3筆土地上實際僅係供作護坡圍籬以及排水溝使用，其土地上並無捷運設施，斟酌土地之位置、工商業繁榮之程度、利用土地之經濟價值以及所受利益等項，上訴人縱有使用土地之利益，其利得之計算，自應低於以申報價額年息8%計算之金額，以符公平等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公法上不當得利之返還制度，目的係將不合法之財產變動調整至合法狀態，為達依法行政及公平正義之要求，應認其適用範圍不以行政程序法第127條規定及司法院釋字第515號解釋規範所及者為限。再按不當得利之發生原因，有出於給付或非出於給付者，二者均有調整不合法之財產變動之必要，是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型之不當得利。又於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失補償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利。從而，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因所致之不法財產變動，亦得行使之，並與本件被上訴人是否對上訴人有不當得利返還請求權一節無涉。㈡本件被上訴人所有系爭3筆土地徵收之需用土地人為臺北市，徵收後亦登記為臺北市所有；依大眾捷運法第4條規定，上訴人係大眾捷運系統主管機關；又依大眾捷運法第13條第2項規定，臺北市捷運局執行大眾捷運系統路網計畫之設計、施工等項；再依臺北市市有財產管理自治條例第7條規定，臺北市捷運局係登記為系爭3筆土地之管理機關，而為上訴人管理系爭3筆土地，則臺北市捷運局既係依上訴人指示對需用土地進行施工之執行機關，其僅為上訴人之輔助占有人，並無因占有而獲得利益之情形。若有無法律上原因而受有利益之存在，亦應歸屬上訴人（本院98年度判字第491號判決意旨參照）。又上訴人占有使用系爭3筆土地係未合法徵收且未支付費用即予占有使用，乃侵害被上訴人利益歸屬，致其受有損害，而上訴人就其無權占有本身即屬受有利益，依社會通常觀念，自已獲得相當於租金之利益，依法即應負返還不當得利之責，是上訴人不得以其係政府機關而認其並無不當得利。至於捷運土城線是否通車、捷運系統完成後利益歸屬等項，均與占有人獲得之利益無涉。㈢按被上訴人所請求之公法上不當得利請求權，既係請求「相當於租金」之不當得利，而有「按期給付」之租金性質，自有民法第126條關於租金之5年短期消滅時效之適用。查臺北市捷運局與上訴人為各自獨立之行政機關，分別得為訴訟上之當事人，因此，對不同行政機關起訴之效力，乃無及於另一行政機關可言，則被上訴人前對於臺北市捷運局提起民事訴訟及行政訴訟，均不得遽謂已對上訴人提起訴訟，更遑論該起訴之中斷時效之效力及於上訴人。是本件被上訴人雖於95年4月4日對臺北市捷運局向臺灣臺北地方法院起訴，對上訴人而言，至多僅屬民法第129條第1項所指之「請求」行為，依此類推適用民法第130條規定，因被上訴人未於請求後6個月內即95年10月3日之前對上訴人「起訴」請求公法上之不當得利，故被上訴人對上訴人公法上不當得利請求權時效，仍視為不中斷；嗣被上訴人復基於同一理由，於95年7月6日再度對臺北市捷運局向臺北高等行政法院提起訴訟，至多亦僅屬對上訴人之「請求」，惟被上訴人亦未於請求後6個月內即96年1月5日之前對上訴人「起訴」請求公法上之不當得利，故被上訴人對上訴人公法上不當得利請求權時效，亦視為不中斷。是被上訴人本件不當得利請求自91年3月29日起至94年11月止未罹於時效，其此部分請求即屬有據，至逾此部分之自89年12月至91年3月28日部分，已罹於5年時效，被上訴人自不得再予請求。㈣再查，系爭3筆土地為非都市土地，其地目分別為田、旱，自難適用土地法第97條城市地方房屋租金之規定。又系爭3筆土地之地目既屬田、旱，復斟酌該土地所在位置、工商繁榮程度、實際經上訴人利用之經濟價值等項，依此可認被上訴人使用收益依土地法第110條對耕地租金所為之限制，租金計算以不得高於申報地價年息8%為合理，是被上訴人請求逾此部分為無理由。準此，系爭3筆土地93年1月以前之申報地價為每平方公尺3,040元，之後為每平方公尺2,600元，是被上訴人請求之不當得利合計為722,122元。故被上訴人依公法上不當得利之法律關係，向上訴人為本件請求，於722,122元範圍內，核屬有據，是該部分請求及自起訴狀繕本送達翌日即96年10月18日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。至逾此部分之請求，為無理由等由，為被上訴人一部勝訴、一部敗訴判決。

五、上訴理由略謂：㈠依行政程序法第127條規定及司法院釋字第515號解釋意旨，公法上不當得利類型，應僅限於「給付型不當得利」而不及於「侵益型不當得利」。蓋公法上不當得利著重之焦點在於調整損益變動以使法律關係回復至適法之狀態，而國家公權力行為所導致之損益變化，通常由全體人民共同享受或承擔，如將國家視為「侵益型不當得利」之受利人，將面臨利益計算之困難。此外，國家之公權力作為導致個人有特別犧牲，國家本身並不因此特別犧牲受有利益，為因應此種衝突，發展出「損害補償」與「損失補償」制度，自無再承認「侵益型不當得利」之實益。另就法條規定觀察，行政程序法第127條已就公法上不當得利之要件類型明文規定，應僅限於給付型不當得利；另觀同條第2項規定，亦僅就公法上不當得利之「返還範圍」準用民法相關規定，而「類型」未在準用之列，亦可證明。是以，本件並非基於公法上原因消滅而產生不適法損益變動之情形，被上訴人即不得以公法上不當得利規定作為其請求權基礎，而應係另依土地法第68條規定，甚或國家賠償法等相關規定，請求補償其所受之損害。原審判決未為詳察，自有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及適用不當之判決違背法令。㈡上訴人就系爭3筆土地之占有使用，乃信賴地政機關之逕為分割登記，揆諸土地法第43條及本院48年判字第72號判例意旨，依土地法所為之登記有絕對效力，第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記之無效或撤銷而被追奪，故要無因嗣後板橋地政所辦理地籍更正，而追奪上訴人因信賴地政機關之逕為分割登記所享之利益。原審判決遽認上訴人受有利益，無法律上原因，既未為詳察，亦未敘明不採之理由，自有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及同條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。

六、本院按：㈠公法上不當得利之返還，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。此項制度之目的，係為將不合法之財產變動調整至合法狀態。於我國司法實務中，以司法院釋字第515號解釋為代表，實定法中則僅行政程序法第127條有其規定，惟不當得利之返還，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求，應認其適用範圍不以行政程序法第127條規定及司法院釋字第515號解釋規範所及者為限。而公法上不當得利如以造成不當得利之原因為分類，可區分為「給付型不當得利」與「非給付型不當得利」，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要；是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型之不當得利。又不合法之財產變動既有調整之必要，而請求權人就同一財產變動事件除不當得利返還請求權外，或有其他權利可資行使者，其欲行使何項權利以達其目的，應無須作嚴格之限制，蓋以各種不同之權利，其行使之要件、範圍、限制及權利減損消滅之原因各有不同，苟非各種權利間存有法定之行使順序，應許請求權人自由選擇，俾免產生有損失（損害）而無救濟，或得救濟之範圍不足將財產變動調整至合法狀態，或因權利行使之限制及權利減損消滅事由發生而不得行使之闕漏。是於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失補償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使其他權利。從而，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因所致之不法財產變動，亦得行使之，上訴人主張行政程序法第127條既就公法上不當得利之要件類型明定僅限於給付型不當得利，則「非給付型不當得利」類型即無承認餘地，本件並非基於公法上原因消滅而產生不適法損益變動之情形，被上訴人即不得以公法上不當得利規定作為請求權基礎云云，尚不足採。㈡經查，上訴人原占有使用被上訴人所有系爭3筆土地係未合法徵收且未支付費用，而此情事之發生係因板橋地政所於85年間辦理地籍逕為分割成果與原樁位不符所造成，上訴人事後向內政部申請徵收包含被上訴人所有系爭3筆土地在內之26筆土地，經內政部94年10月5日函核准徵收等情，為原審所確定之事實，則上訴人使用被上訴人所有系爭3筆土地並未經徵收程序，其無法律上之原因甚明，上訴人主張其因信賴板橋地政所逕為分割登記而使用系爭3筆土地，並非無法律上之原因云云，仍不足採。㈢上訴人無法律上之原因，占有使用被上訴人所有系爭3筆土地，致被上訴人受有損害，從而，原審法院判命上訴人應給付被上訴人未罹於時效之91年3月29日起至94年11月止之不當得利，即屬有據。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異