最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1601號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1601號

上訴人

徐美女

上訴人

廖美鳳

上訴人

文海珍

上訴人

何亞威

上訴人

方 儉

上訴人

盧玉慧

上訴人

劉聚元

上訴人

林月美

上訴人

蘇恭秀

上訴人

張壯謀

共同訴訟代理人

陸詩薇 律師

共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

江榮祥 律師

參加人

臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區重劃會

代表人

董岐山

訴訟代理人

張瑞釗 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國99年8月12日臺北高等行政法院98年度訴字第420號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為辦理「臺北市士林區住六之六地區細部計畫暨配合修訂主要計畫」案之開發單位，其所提開發案環境影響說明書（下稱環說書）經審查後，由被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）以民國85年8月7日(85)北市環(一)字第29065-1號公告審查結論為有條件通過環境影響評估審查在案。嗣因開發單位於95年9月15日提出，且經被上訴人96年6月14日准予核定之「臺北市士林區住六之六自辦市○○○道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2次變更設計」（下稱水土保持計畫第2次變更設計），其核定本第5章開挖整地第5節「計算挖、填土石方量」所載之挖填土石方量為586,667.01立方公尺，與85年公告之系爭開發案環說書核定本第4-23頁「第4章計畫目的及其內容第4節開發工程規劃二、整地計畫(二)本計畫區之整地概況2.挖填土石方量約為250,000.00立方公尺（挖方量約為124,900.00立方公尺、填方量約為125,100.00立方公尺）。」之內容不符，參加人乃檢送土石方量變更內容對照表，並經被上訴人環境影響評估審查委員會(下稱環評審查會)97年7月7日第73次審查會作成「本案變更內容對照表修正後通過」之決議，被上訴人以97年8月8日府環四字第09734653000號函知系爭開發案之各目的事業主管機關，將通過後之變更內容對照表納入追蹤事宜，並副知開發單位。上訴人及原審原告台灣蠻野心足生態協會不服第73次審查會議決議及97年8月8日府環四字第09734653000號函，認為就土石方量之變更應重新辦理環評或提環境影響差異分析報告，不應以變更內容對照表之方式辦理變更，於97年8月27日向行政院環保署提起訴願，遭訴願機關不受理決定，遂提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第420號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依參加人93年7月所提之系爭開發案環說書「開發行為影響範圍之相關計畫」所載，開發行為半徑10公里內均可能受影響，而上訴人無論依車行距離或直線距離，均在10公里內，顯屬開發行為影響範圍之居民。又系爭開發行為大量開挖土石方，提高山洪暴發之可能，致須大幅加高磺溪堤防，上訴人之生命財產均遭受威脅。且上訴人居住之磺溪流域，與系爭基地地表逕流具上下游關係，且屬相同之集水區，依鑑定報告所採之關連性判斷標準，系爭基地大量挖填土石方，極可能造成屬相同集水區且有上下游關係之上訴人居住地區發生災變，上訴人等自屬利害關係人。環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，由新保護規範理論觀之，環境影響評估法（下稱環評法）第8條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。上訴人居住於系爭開發案山腳下之天母地區，本開發案土石方量增加超過1倍，未經合法環評審查程序之通過，若遇風災水患，山下居民之生命財產，將毫無保障可言，是當地居民應為環評法第8條以下「保護規範」效力所及之「射程範圍」內，上訴人自有依據行政訴訟法第4條第1項之規定，具提起行政訴訟之當事人適格等語，為此，訴請將：1.先位聲明：訴願決定、原處分（即97年7月7日被上訴人所屬環評審查會第73次的環境影響評估審查結論，具體內容如被上訴人97年8月8日府環四字第09734653000號函所載）均撤銷；2.備位聲明：確認原處分違法。

三、被上訴人則以：上訴人皆居住在七星山系西側山腳之天母地區，約行車10公里可達重劃區，而天母地區與重劃區之直線距離約3.04公里，因與重劃區距離相距甚遠，不具地緣關係。另上訴人所提之開發案環說書，為參加人93年7月重新辦理環評修正版之環說書，業經被上訴人環評審查會第35次會議決議不通過，故仍應以85年8月7日通過之環說書為基礎，而遍查85年通過之環說書第5章，並未有「可能影響範圍為半徑10公里」之相關內容。又開發行為環境影響評估作業準則(下稱作業準則)第6條、附件3、附表5係規定環說書或評估書應記載「開發行為可能影響範圍（開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內）之各種相關計畫（包括規劃中、施工中即已完成之各種計畫）」，其規範意旨係出於國土資源合理分配之考量，並非「擬制」半徑10公里或沿線兩側500公尺以內屬於開發行為實際影響範圍。且開發行為作業準則係訂定於86年12月31日，自不可回溯適用於被上訴人85年8月7日審查通過之環說書。是以，上訴人以該未通過之修正說明書，主張具備原告適格，並不足採。甚者，被上訴人依環評法第16條及同法施行細則第37條規定，針對開發單位所提出「變更內容對照表」抑或「環境影響差異分析報告」進行之審查係針對無須重新進行環境影響評估之情形，乃純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，而未具體保障當地居民特定人之實體權益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人皆居住在七星山系西側山腳之天母地區，約行車10公里可達系爭開發重劃區，而天母地區與重劃區之直線距離約3.04公里，足證上訴人之居住地區並非重劃區內土地，與重劃區距離相距甚遠，亦不具備緊鄰或相鄰之地緣關係。上訴人另以系爭開發案環說書「開發行為影響範圍之相關計畫」所載，開發行為半徑10公里內均可能受影響，其為半徑10公里以內之居民，自為利害關係人。惟上訴人提出「開發行為可能影響範圍之相關計畫」之內容，係開發單位於93年為重新辦理環境影響評估，所提送之臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區環說書（重新辦理環評修正版）第6章所節錄出來，惟查前開說明書（重新辦理環評修正版）已於93年8月31日經被上訴人環評審查會第35次會議審查認定不通過，自非本件環說書內容；且名為「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」表格係一制式表格，開發單位必須照表填寫，無從更動。開發行為人必須依該表格填寫，應填寫開發範圍內及開發行為半徑10公里範圍內或線形式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內計畫，該表格適用於全部環評開發案件，惟開發案件影響範圍並非一概10公里，且開發案件內含多種工程，各工程影響範圍亦未必一致，故上訴人以此制式表格主張影響範圍為半徑10公里，委不足取。（二）上開未經通過之「開發行為影響範圍之相關計畫」載：「……一、臺北市工務局養工處『磺溪堤防加固工程』：……為恐上述堤坡沖刷毀損情形再次發生危及當地居民生命財產安全，遂於88年下半年及89年度至90年度編列連續預算辦理『磺溪堤防加固工程』……計畫辦理範圍為自與雙溪匯流口至天母西路磺溪橋止兩岸堤防加固約5,160公尺……改建閘門12座及閥門13座並辦理延線防汛道路銑刨加鋪及部份側溝施築10公里……表6-1開發行為可能影響範圍之各種相關計畫：……開發行為半徑10公里範圍或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內：磺溪堤防加固工程……堤防加固工程區域位於住六之六重劃區之南側（磺溪下游），可兼顧防洪及親水功能……」。可見「磺溪堤防加固工程」係於88年下半年及89年度至90年度編列連續預算，而本件自87年9月以後才申請變更土石方量，至89年以後才施工，自無法證明磺溪堤防加固工程係因本件土石方量增加所為，故上訴人以此主張其為利害關係人亦不足取。（三）上訴人係以參加人增加挖填土石，極可能造成其居住地區發生災變，故其為利害關係人。惟天母地區與本件重劃區間，有華岡（內有中國文化大學、華岡藝校、格致國中、加油站及密○○○區○市區道路，業已高度開發）、白雲山、大崙尾山、及仰德大道間隔，且天母地區與本件重劃區復分屬於不同之山系。再依參加人水土保持計畫第2次變更設計核定本，重劃區基地水系分為內（外）雙溪及磺溪兩大流域，東北向排水沿山谷流入內雙溪，西南向排水流經本基地西南側山溝，於中影文化城附近與外雙溪匯流，而北向排水沿菁山路兩旁山溝在中國麗緻大飯店附近流入磺溪的支流－松溪；松溪沿線多為平緩溪流，大致沿著約2.6公里長之天母古道經嶺水、翠峰兩個小瀑布後，過慈母橋、翠峰橋後不遠匯入磺溪，嗣磺溪再流經約1公里後到達天母地區，最後與基隆河交會。足見開發區水量並非直接流入磺溪，參加人之輔佐人稱：「挖填土石方的變動，並不會影響重劃區以外的任何一個部分，因為這只針對重劃區內部，而挖填都取得平衡，沒有外運，也有請專家多次審查才通過。水土保持主管機關也審查通過。重劃區是山坡地，挖填土方，挖取出的土方，去填低窪處，低窪處也有設擋土牆監控儀，挖填土方工程於92年已完成。磺溪的加護工程，不在重劃區範圍，我們是擋土牆工程。」上訴人並不爭執，其就參加人變更土石方量如何影響上開水系之流程致危及上訴人安全，並未提出任何證明或數據。又參加人之重劃區共分13個集水區，開發前集水面積共計55.32公頃，25年降雨頻率之總逕流量約14.896cms，往內（外）雙溪流域之集水面積33.11公頃，逕流量約8.945cms，流往磺溪流域之集水面積22.21公頃，逕流量約5.951cms，上訴人係以其住在磺溪的下游，自稱與參加人屬同一集水區，業經被上訴人否認，並稱流域的上下游與是同一集水區之意義不同，而上訴人未證稱與參加人之13個集水區當時何一集水區相同？增加土石量對該集水區產生何種影響致上訴人受害？且參加人變更土石方量之水土保持計畫業經目的事業主管機關經審核通過，則此土石方量之變更對環境有何影響致危及上訴人安全？上訴人均未實證，自難僅以土石量增加遽認上訴人權益受損，則依前揭說明，尚難認上訴人為利害關係人。（四）參加人開發之重劃區在臺北市士林區平等里，故在士林區公所公告，但並不表示士林區之居民均為本件開發案之利害關係人。再者，主管機關依環評法第16條及同法施行細則第37條規定，針對開發單位所提出「變更內容對照表」抑或「環境影響差異分析報告」進行之審查係針對無須重新進行環境影響評估之情形，著重於對開發案件環境之現時狀況與原來進行環境影響評估時之狀況，基於職權進行專業判斷及審查，且並無如環評法第8條以下賦予當地居民參與程序審查機會之規定，故上開規定乃純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，而未具體保障當地居民特定人之實體權益，故上訴人仍難謂有法律上之利害關係。綜上，上訴人主張其為利害關係人，實不足採。從而，訴願決定以上訴人對本件處分並無訴訟權能，不得對此提起訴訟，而為不受理之決定，並無不合。上訴人復提起本件訴訟，顯屬當事人不適格，應予駁回。

五、本院按：

(一)環評法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6條第1項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「(第1項)已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。(第2項)前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」(違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條)。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關，甚至連法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。因此學說及本院現行一致之見解，認為環評審查會對應實施環境影評估之開發行為，所作之無須進行第2階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5條第1項及第8條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。

(二)環評法施行細則第37條第1項：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」第38條：「(第1項)開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……(第2項)前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。(第3項)開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」環評法第16條及其施行細則第37條及第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。而環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第2階段環境影響評估之可能。因此環評審查會對開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，核准變更內容對照表者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第2階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准變更內容對照表(即無須重新進行環境影響評估)之處分，亦應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第16條第1項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。本件上訴人於原審主張參加人挖填土方超過原有條件通過之環境影響評估，依環評法施行細則第38條應重辦環境影響評估(見言詞辯論筆錄)，原判決以環評法第16條及其施行細則第37條規定，僅是純粹以保護抽象之環境利益(公共利益)為目的，未具體保障當地居民特定人之實體權益，而認上訴人不具法律上利害關係，疏未論及環評法施行細則第38條規定，此部分判決不備理由。

(三)環評審查會對開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，核准變更內容對照表，開發行為之當地居民，對此核准變更內容對照表處分，具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟，已如上述。至「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。查主管機關依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。本件參加人之環說書雖是於85年8月7日經審查公告有條件通過環境影響評估審查，然被上訴人係於97年間核准參加人之變更內容對照表，自應適用上開作業準則及其附件、附表之規定。依原判決認定事實，上訴人居住地區與本件開發行為地即重劃區之直線距離約3.04公里，已屬該開發行為之5公里範圍內，彼等可認為屬於本件開發行為之當地居民。原判決以屬於作業準則一部分之上開附件三之附表五僅為制式表格，而否認上訴人之原告適格，適用法規不當。

(四)環評法第5條第1項、第8條及第16條第1項結合環評法施行細則第38條均為保護規範，已如上述。是以屬於在此保護規範所保護範圍之人民即開發行為之當地居民，其權利或法律上利益即有受侵害之可能，而有具撤銷訴訟之原告適格，並不以證明開發行為會使提起訴訟者權益受損為必要。原判決以上訴人未能證明本件變更增加原環說書所載之土石挖取量，會如何影響環境而危及上訴人安全或損害其權益，認上訴人提起本件撤銷訴訟不具原告適格，適用法規不當。又原審98年11月26日準備程序到庭陳述者，除兩造人員外，唯證人郭文生(重劃會承辦人)，並無輔佐人。原判決所引該日準備程序筆錄所載參加人之輔佐人之陳述內容，為證人郭文生之證述內容，原判決此之部分亦有誤載。

(五)綜上所述，原判決有適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人之訴是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異