最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第488號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第488號

上訴人

許世正

訴訟代理人

何旭苓 律師

被上訴人

行政院衛生署

代表人

邱文達

上列當事人間醫師法事件，上訴人對於中華民國100年11月29日臺北高等行政法院100年度訴字第1049號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國95至98年間任職財團法人私立高雄醫學大學附設中和紀念醫院（下稱高醫附設中和醫院）及高雄市立小港醫院（下稱小港醫院）醫師時，為未罹癌之訴外人林金素月、賴美珠、呂洪好味、張麗娟、潘鳳玲、蘇雪鳳、何秋菊、林英美、練真伶、魏秀恩、徐紫華(原名徐子淳)、盧美珠、蔣思吟、謝季耘、陳麗萍等15名病人（下稱系爭15名病人）看診後，將渠等之切片或切除部位檢體，摻入其他不知名之癌症病人之癌症檢體，送交醫院病理科檢驗，並依據罹患癌症之病理檢查報告，為系爭15名病人出具罹患卵巢癌或子宮內膜癌之不實診斷書，供渠等向保險公司詐領保險金，經高雄市政府衛生局移送被上訴人審理結果，以上訴人明知系爭15名病病人未罹患癌症，竟連續出具與事實不符之診斷書，供該等病人向保險公司詐領鉅額保險金，行為明顯故意，並審酌上訴人違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，情節重大，乃依醫師法第28條之4第5款及第29條之2規定，以99年11月9日衛署醫字第0990264133號處分書（下稱原處分）廢止上訴人之醫師證書。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：(一)醫師法第28條之4規定屬行政罰，應有行政罰法第27條第1項裁處權時效規定之適用。上訴人對訴外人林金素月、賴美珠、呂洪好味、張麗娟等4人(下稱林金素月等4人)開立不實診斷證明書，距原處分於99年11月9日作成時，已逾3年裁處時效，被上訴人將已逾裁處權時效之事件採為原處分之判斷依據，顯違反行政罰法第1條、第27條之規定。(二)上訴人為系爭15名病人實施子宮或卵巢切除手術，係基於專業醫學知識及經驗判斷下所為之適當治療行為，並無違法。被上訴人未查明上開情事，即逕認定上訴人切除手術並不合法，情節應屬重大云云，顯係出於錯誤之事實認定，具有重大之裁量瑕疵，應予撤銷。(三)上訴人確未藉由其行為謀取任何不法利益，並主動自首及積極協助檢警偵辦案情之情事，與訴外人賴德興醫師自首之情況相符。原處分僅單以檢察官起訴書之內容為處分依據，而未詳酌上情作整體通盤考量，遽主觀認定上訴人之行為屬「情節重大」，作成廢止上訴人醫師證書之最重處分，完全未斟酌有利於上訴人之相關事證，顯有裁量怠惰、應依職權調查證據未調查及違反比例原則之違法等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人則以：(一)上訴人坦承將系爭15名病人切除之組織切片摻入其他癌症病人之癌症檢體送檢，而為該等病人出具罹患癌症之不實診斷證明書，持向保險公司詐領保險金，已該當醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」之要件。被上訴人基於維護民眾健康權益及就醫安全之重大公益，並審酌上訴人之違法動機、目的、手段及所生損害，以原處分廢止其醫師證書，尚與比例原則無違，亦無裁量怠惰之違法。(二)上訴人訴稱對林金素月等4人開立不實診斷書之行為已逾越裁罰權時效，惟上訴人於調查時，並未質疑及提出相關資料，惟即使排除上開4人部分，上訴人對於其他11位病人之違法行為，仍無礙於醫師法第28條之4「情節重大」之認定。又原處分所據之事實係上訴人違反醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」之行為，而廢止其醫師證書，上訴人所稱對系爭15名病人實施子宮或卵巢切除手術，係屬適當之治療行為而無違法，核與原處分之事實無關。(三)上訴人所提刑事警察局偵查報告，雖記載上訴人向該局偵四隊三組表示自首等語，惟被上訴人約談上訴人時，其並未提出該等資料，且高雄地檢署檢察官起訴書之內容，亦未認定上訴人自首，與訴外人賴德興醫師之犯後情狀並不相同等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依行政罰法第27條第2項規定可知，違反行政法上義務之行為，非以當事人認定之各個行為時間分別計算，仍應以各別法令所視之事件，整體觀察是否以一事件而定，否則如本案計有15個病人，就應作成15件處分，顯非醫師法處罰之判斷標準。又參酌司法院釋字第545號解釋、本院84年度判字第1600號及97年度判字第903號判決要旨，顯見醫師果有業務上持續不法行為，經主管機關基於法定職責所為之處罰為秩序罰，於行政罰作成前之行為應認為一個行政罰事件。故其行政罰裁處，應自違反行政法上義務之行為終了時起算，非個別計算。本件上訴人坦承將系爭15名病人切除之組織切片摻入其他癌症病人之癌症檢體送檢，後又為該等病人出具罹患癌症之診斷證明書，供渠等持向保險公司詐領保險金外，是上訴人有「出具與事實不符之診斷書」之違反行政法上義務行為，故意持續進行之事實，相當明確。從而，本案發生時間為95至98年間，被上訴人於99年11月9日作成原處分，依行政罰法第27條第2項規定，並未罹於裁處時效。(二)查上訴人明知其病人未罹患癌症，不僅出具與事實不符之診斷書，並於實施切除手術加入不明來源之癌症組織送驗，行為明顯故意，幫助該等病人詐領保險金，縱然上訴人違反本案所指醫師法上義務之行為，僅有一次，亦構成「情節重大」之理由。被上訴人指上訴人不僅違反醫師法第28條之4第5款規定，實已造成病人對整個醫療界、醫事人員間長久以來所建立高度之信任破壞殆盡，更嚴重影響民眾對醫事人員之信任，其行為係醫界首見之嚴重違法及醫界倫理規範詐領保險金之案件，在在有所依憑，足可採信。又原處分之事實係以上訴人「明知其病人未罹患癌症，竟連續出具不實之診斷書，供其病人向保險公司詐領鉅額保險金」，核屬違反醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」之規定，而廢止上訴人之醫師證書。上訴人所稱對系爭15名病人因罹患子宮腺肌症等疾病而施行之手術為必要並無違法，與原處分之事實無關；至上訴人另主張其因出於憐憫，始鑄成大錯，確未從中獲取不法利益，且事後已自首並積極協助調查，縱然屬實，亦與上訴人違反醫師法上義務之行為應受廢止醫師證書之處分無涉。故上訴人主張被上訴人未充分斟酌有利於上訴人之相關事項，即恣意行使其裁量權，而廢止上訴人之醫師證書，有裁量怠惰及違反比例原則之違法云云，無法採取。(三)又查，違反行政法上義務之行為，行政法院僅就個案「行政行為合法性」審查，且他案有無違反行政法上義務之行為，因個案不同且未受法院審查，法院無從表示意見，尚難僅以處罰結果不同，即得逕行認為被上訴人違反平等原則及比例原則，況訴外人賴德興醫師之裁處係桃園縣政府所為，亦非被上訴人所為，則該個案之裁處自與本案無關等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：

(一)按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」行政罰法第25條、第27條第1項、第2項分別定有明文。次按，醫師法第28條之4規定：「醫師有下列情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，得併處限制執業範圍、停業處分一個月以上一年以下或廢止其執業執照；情節重大者，並得廢止其醫師證書：一、執行中央主管機關規定不得執行之醫療行為。二、使用中央主管機關規定禁止使用之藥物。三、聘僱或容留違反第28條規定之人員執行醫療業務。四、將醫師證書、專科醫師證書租借他人使用。五、出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書。」揆其立法理由已指明：「將原條文第25條所定業務上違法或不正當行為，可具體認定其違規事實者逐一列舉，並規定其罰則。」是醫師法第28條之4規定，係處罰醫師之違法或不當醫療業務行為，而醫師執行醫療業務行為，具有接續性，則醫師多次出具與事實不符之診斷書之個別行為，如出於相同動機，具有時間、空間之密切關聯性，而侵害同一法益，在法律上應評價為一行為，依上述行政罰法第27條第2項規定，應自最後一次出具與事實不符之診斷書之行為終了時起算裁處時效。

(二)復按，行政法院應依職權調查事實關係及證據，要不受當事人主張或自認之拘束，為行政訴訟法第125條、第133條、第134條所明定。又所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法；而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。經查，上訴人於95年起至98年間在高醫附設中和醫院及小港醫院擔任婦產科主治醫師期間，與訴外人李茂彰基於使系爭15名病患向保險公司詐領保險金之意思，明知訴外人李茂章安排就診之系爭15名病人並未罹患癌症，竟於為該15名病人進行切片檢查或切除手術時，趁機在渠等之切片或切除部位檢體摻入其他癌症病患之癌症檢體，送交不知情之病理科醫師檢驗後，出具罹患癌症之病理檢查報告，上訴人即據以為系爭15名病人出具罹患卵巢癌或子宮內膜癌之不實診斷書，供渠等向投保之保險公司詐領保險金等情，業據原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則或證據法則之情事，則上訴人既基於使系爭15名病人詐領保險金之相同動機，在前揭時地任職醫師期間，持續為系爭15名病人出具不實之診斷書，依上揭規定及說明，上訴人上開多次出具不實診斷書之個別行為，在法律評價上應認為係一行為，應自其最後一次於98年3月12日為潘鳳玲出具與事實不符之診斷書之行為終了時起算裁處時效。則原判決認被上訴人於99年11月9日以原處分廢止上訴人之醫師證書，並未逾行政罰法第27條第1項規定之3年裁處時效，即無不合。上訴意旨謂上訴人就系爭15名病人出具不實診斷書，係各別起意之數行為，裁處權時效應分別進行，且被上訴人亦坦承針對林金素月等4人之4個開立診斷證明書行為已罹於時效而疏未排除於原處分之外，原判決逕自認定上訴人為系爭15名病人出具不實診斷書之數行為，係基於單一故意之持續不法行為，認裁處權時效應自最後行為終了起算云云，顯恣意曲解行政罰法第27條第2項規定，並違反行政訴訟法第125條第2、3項、第188條第1項及第189條第1項規定，而有適用法規不當、違反論理法則及判決不備理由之違法云云，無非係其法律上之歧異見解及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，並無可採。

(三)再按，上述醫師法第28條之4所謂「情節重大」，乃屬不確定法律概念，而不確定法律概念之事實認定有無錯誤或是否顯然違反一般評價標準而達違法程度，因其屬於法律解釋及適用之法律問題，高等行政法院得加以審查；高等行政法院就涵攝該不確定法律概念之基礎事實是否認定錯誤，或該不確定法律概念之涵攝是否顯然違反一般評價標準而達違法程度，如已按其依職權調查證據之結果，詳述其得心證之理由，即難謂有判決不適用法規及理由不備之違法（行政訴訟法第133條前段、第189條參照）。本件原審以：醫師係對於病人為醫療行為，診斷又係醫療行為之核心，醫師與病人間具有高度信任之關係，苟醫師欠缺誠信，無法取得社會與病人之信任，當不可勝任為醫師。本件上訴人明知其病人未罹患癌症，竟將渠等之切片或切除部位檢體，摻入來源不明之癌症組織，而出具與事實不符之診斷書，不僅違反醫師法第28條之4第5款規定，實已造成病人對整個醫療界、醫事人員間長久以來所建立高度之信任破壞殆盡，更嚴重影響民眾對醫事人員之信任，為醫界首見之嚴重違法及醫界倫理規範詐領保險金之案件，而認被上訴人基於維護民眾健康權益及就醫安全之重大公益，經審酌上訴人之違法動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學倫理相悖，認其情節核屬醫師法第28條之4所定「情節重大」之情形，故採取廢止醫師證書之處分，洵屬有據，並無裁量濫用或違比例原則、平等原則之情形，業據原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，詳述得心證之理由，並對於上訴人之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳予論斷，核無違反論理法則、證據法則或理由不備情事。上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，亦無足取。

(四)又按「行政行為之內容應明確。」及「「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第5條、第96條第1項第2款固定有明文。惟揆諸前開條款規定之目的，乃在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備及違反行政行為明確性原則之違法。本件依原審確定之事實，原處分業已載明：上訴人為系爭15名未罹癌之病人看診後，將其切片或或切除部位檢體，摻入其他癌症病患之癌症檢體送交病理科檢驗，依據罹患癌症之病理檢查報告，為系爭15名病人出具罹患卵巢癌或子宮內膜癌之不實診斷書，已經上訴人坦承並製作訪談紀錄在卷。而上訴人明知其病人未罹患癌症，竟連續出具與事實不符之診斷書，供其病人向保險公司詐領鉅額保險金，行為明顯故意，核屬違反醫師法第28條之4第5款規定，審酌上訴人違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，認定情節重大，應處分如主旨（即廢止醫師證書）等語。是依原處分內容，已足使上訴人知悉被上訴人作成原處分之重要事實及法律原因，並得據以判斷原處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會，則依上開所述，應認本件原處分並無違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定之情事。上訴意旨主張原處分未就醫師法第28條之4「情節重大」之構成要件先為必要之解釋，亦未說明上訴人之行為如何達於情節重大之程度，未盡理由說明之義務，有違明確性原則云云，無非係其歧異之見解，其據以指摘原判決有適用行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定不當之違法云云，亦無可採。

(五)綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。是以，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異