最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第487號

最　高　行　政　法　院　裁　定

101年度裁字第487號

抗告人

蕭義雄

抗告人

蕭義明

抗告人

陳一男

送達代收人

蕭雪美

送達代收人

陳筳耀

送達代收人

蕭雪美

送達代收人

蕭義勇

送達代收人

蕭光志

送達代收人

蕭昌詩

送達代收人

蕭曹艮

送達代收人

蕭進登

送達代收人

蕭進泰

送達代收人

蕭進順

送達代收人

楊崇欽

送達代收人

蕭昌濱

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

　林育丞　律師

　李明芝　律師

上列抗告人因與相對人內政部間聲請停止執行事件，對於中華民國100年12月2日臺中高等行政法院100年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣本件需用土地人彰化縣政府依都市計畫法第12條、第16條等規定「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」，嗣後該計畫名稱修正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」（下稱系爭計畫），並於民國97年11月18日經相對人所屬都市計畫委員會（下稱都委會）第695次會議決議，依相對人所屬都委會專案小組初步建議意見之方案二進行，復經相對人所屬都委會第710次會議同意先行以區段徵收方式辦理，並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收，後因修訂系爭計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，彰化縣政府於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經相對人所屬土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，相對人復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准（上開相對人2函件下稱原處分），彰化縣政府即以99年11月1日府地價字第0990277892A號函公告區段徵收後，抗告人與其他土地所有權人共28人不服，循序向原審法院提起撤銷訴訟（原審法院100年度訴字第203號），並同時聲請原處分停止執行，經原審法院以100年度停字第17號裁定駁回，抗告人不服提起抗告，經本院100年度裁字第2407號裁定（下稱前裁定）予以廢棄發回更為裁定。復經原審法院以100年度停更一字第1號裁定駁回抗告人之聲請，抗告人猶不服，遂提起本件抗告。

二、抗告意旨略謂：㈠原裁定認為本案區段徵收處分及整地開挖之執行，並無發生難以回復損害之情，有未依證據而理由不備、牴觸前裁定之違誤：⒈原裁定業已指明，本案系爭農地乃區域計畫法施行細則第13條第1款所稱之「優良農地」，且優良農地一旦破壞顯難回復。原裁定誤認相對人內政部所言替換土壤、回復農業使用可行等語可採，顯然有裁定未依證據之違誤。又相對人「替換土壤」說法，已遭前裁定所駁斥，原裁定猶為相對人內政部「替換土壤」說法背書，卻未針對前裁定廢棄理由予以說明，亦未諭知相對人內政部就「替換土壤」作法之說可採舉證，顯有裁定不備理由、未調查必要證據及不依證據裁定之重大瑕疵。另原裁定仍執「再為農業用地作為農業使用之可能」之語，根本無視「特定農業區」之優良土地與一般土地之差異。⒉原裁定以未附證據、未見專家研究證明之相對人內政部說法，稱「縱使致抗告人受有損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復」，明顯反於前裁定指摘理由，且在科學證據欠缺下，裁定理由確有不備之情。⒊原裁定認定本案區段徵收之整地工程係以「填土」方式為之，然相對人內政部100年11月16日補充答辯狀業已有「至於有需要開挖良質土」之陳述。且原裁定逕自援引彰化縣政府陳述意見，未詳查建物及相關設施之動工興建，仍必須開挖土地供安置基礎結構及地上建築建物，有認定事實未依據證據之違誤。退萬步言，相對人內政部「填土」之說可採，然本案系爭農地原為特定農業區之優良農地，自有要求相對人內政部舉證說明填土物質並無危害特定農業區土壤之危險，原裁定欠缺此一方面專業知識，又對營建工程惡習毫無概念，致得出「填土」工程必然不會造成農業土壤危害心證，顯見有認定錯誤事實之重大瑕疵。㈡原裁定認本案大規模優良農地之區段徵收，並無破壞農業生產環境及危害糧食安全之情：⒈依農業發展條例第2條及第10條與「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱作業要點）第6點、第16點第2項，本案超過「10公頃」之非都市土地特定農業區之農業用地，自應由「中央主管機關」即行政院農業委員會同意變更使用。農委會違反農業發展條例規定要彰化縣政府內部農業單位討論同意後、送相對人審議，難認可採，況難認彰化縣政府轄下之內部單位會有不同意見。且查相對人內政部所提出之「93年12月28日台內營字第0930088467號函」檢送「內政部區域計畫委員會第152次審查會會議紀錄」，並無討論本案特定農業區土地變更是否合乎農業發展條例規定、亦未見系爭農地之區段徵收是否衝擊農業環境和糧食安全之記載，遑論農委會代表有何「同意」之發言見諸會議紀錄，原裁定竟能得出農委會代表已與與會代表充分討論，並同意變更為非農業使用之事實存在之心證，認定事實確有不依證據之重大違法。⒉前裁定係告以「特定農業區優良農地挪為非農業開發使用，將有危害糧食安全之虞」，原裁定以本件特定區計畫書所陳、未見具體產業規劃之空泛言詞，遽認本件特定區計畫之開發並無危害糧食安全之論述，此非但有裁定未備理由之違誤，更有不當臆測而將毫無相干事物而連結論述之錯誤。又本件開發案倘若真引入具污染性產業，則使國人身體健康蒙受其害。而只要開發土地係位於「特定農業區」，即會削弱我國糧食安全，系爭裁定對此未表示何以不採意見，裁定不備理由之違誤，彰彰甚明。⒊本案特定區計畫是否有相關產業進駐，仍屬臆測狀態，遽以認定此為行政訴訟法第116條但書之公益，已有可疑；且本件開發案有高達三成土地是用以當做一般建地開發，與產業發展構想無關，顯見本件區段徵收與公益並無相關、亦有違反比例原則。⒋本案都市計畫係以25年計畫發展情形訂定之，與目前優良農業用地已遭受開挖整地破壞之急迫性兩相比較，實有充裕時間。㈢原裁定認同相對人以公共設施需求「綁架」大規模土地開發之作法，即以不到1/3之公共設施用地「綁架」無急迫性及必要性、且與高鐵彰化車站營運無關之特定農業區土地開發，並執之為裁定理由，實令抗告人難以苟同。且以共享開發利益作為不採取侵害人民最小手段之「一般徵收」是否合法合理，誠有可議。

㈣「個人」之「分配抵價地」非屬公益範疇乃至明之理，倘原裁定有反於社會一般通念、而欲將之視為公益，亦應於裁定中詳細論述、敘明理由，系爭裁定捨此不為，而逕引相對人陳詞、實難認原裁定無不備理由之情。又豈能將其他無公益目的需求之土地，一律以最激烈之區域徵收方式，辦理土地重新分配，而謂此方能使提供土地作為公共設施之人享受開發利益，此荒謬作法實屬土地徵收條例施行以來之前所未聞等語。

三、本院查：

㈠「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。故裁定停止行政處分執行，必須同時具備：⒈原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。

⒉有急迫情事。⒊停止執行於公益無重大影響。⒋原告之訴在法律上非顯無理由等要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應予以駁回。又所謂難以回復之損害，係指其執行對於當事人之私權益，將造成不能回復原狀之損害，或其回復有困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於原告之事由所造成而言。

㈡原裁定駁回抗告人在原審之聲請，其理由已論明：⒈本案區段徵收計畫書於99年11月8日公告後，地主申請領回抵價地比例及領取地價補償費比例合計已達94.6%，且截至100年10月底止，本案已向銀行貸款發放金額新臺幣23億9,693萬5,577元，相關工程亦已依政府採購法規辦理發包、簽約，並已於100年7月1l日開工，已據彰化縣政府陳述在卷。本案都市計畫及區段徵收各項作業均係依法辦理，如予暫停執行將對政府公庫造成立即重大損害。⒉又高速鐵路係屬國家重大建設，高鐵彰化車站設站後，非僅一車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務之配合，才得使車站順利通車營運；若只有設站而無聯外道路及其他服務設施，則高鐵彰化站將因無道路可供進出、無公共設備可供使用，終須停擺，無法營運而本案高鐵彰化車站特定區之規劃目的，即在於整體規劃高鐵設站所需之道路、電力、電信、雨污水下水道等公共設施系統之完整性，考量未來所預估之影響層面作整體規劃，其中公共設施部分即規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達56.35公頃（占全區183公頃約30％），故本○○○區○區段徵收開發案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係，暫停本案區段徵收開發將導致高鐵彰化站無道路可供進出、無公共設備（如水、電、電信、瓦斯、停車場等）可用之窘境，甚至將因道路進出之困難及無維生管線可用，亦將連進行站體建設工程形成困難之情形發生。故抗告人所提不反對興建高鐵彰化車站，而僅要求暫○○○區區段徵收作業處分之執行，依述說明及實際狀況，將導致車站站體興建作業停擺，甚或無路可供旅客進出車站之情形出現。⒊本案都市○○○區段徵收各項作業均係依法辦理，如予暫停執行將對政府公庫造成立即重大損害，按屬農業使用之土地，其目的價值在於以土壤之生長力種植作物，而供應農產品，系爭計畫係結合花卉園區與高鐵彰化車站，而依現行特定區之開發，經查現況範圍大部分因防洪考量，對於規劃之道路、廣場、停車場及公園等必要性之公共設施，係以填土方式提高其地面高程，至於其他各分區等亦儘量要求土方平衡，不做大規模之挖填，自無危害土壤之虞，況依據現行技術仍可經過土地改良後從事農業生產，來日如須回復原狀，仍可經替換土壤之方式，再為農業用地作農業使用之可能，本件原處分之執行，縱使致抗告人受有損害，然在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回復之損害。

㈢經核原裁定前揭見解於法並無不合。抗告意旨雖再以前詞爭執，惟按我國行政訴訟法所規定的各種訴訟類型，均以保護主觀的個人權利或法律上利益為目的，此觀行政訴訟法第1條至第8條規定自明；至於人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對行政機關之違法行為，提起行政訴訟者，須以法律有特別規定者為限，同法第9條定有明文。從而於行政訴訟起訴前或繫屬中，因行政處分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而依職權或依聲請裁定停止執行者，原則上亦係以保護主觀的個人權利或法律上利益為目的，如果私權益之損害不會因行政處分之執行而發生難於回復之損害，即欠缺裁定停止執行的適法基礎。本件抗告人所提起之撤銷原處分（區段徵收）訴訟，既屬主觀訴訟，係以維護其個人權益為目的，其聲請停止原處分之執行，亦僅須考量原處分之執行是否對其私權益將發生難以回復之損害。因此，本件被徵收土地縱使絕大部分為六等則之良田，一旦動工、開挖，原有土壤肥力勢必遭到破壞殆盡而影響糧食產量，致生損害於抗告人，就其私權益而言，尚非不能依同等則之良田於可預見存續期間種植相同作物之產值，計算應賠償之金額予以填補回復。又本○○○區○區段徵收開發案既與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係，暫停本案區段徵收開發將導致高鐵彰化站無道路可供進出、無公共設備（如水、電、電信、瓦斯、停車場等）可用之窘境，甚至將因道路進出之困難及無維生管線可用，防礙站體建設工程的順利進行，顯見原處分停止執行於公益確可能發生重大之影響。至於原處分是否應該以一般徵收處分替代？何者對於人民的損害最小，創造的經濟效益最大？原處分是否影響我國糧食安全？經濟發展之社會利益與糧食自足率的公益，何者為重？原處分所涉及之特定區計畫是否未經農業主管機關同意，即將原農業區變更為非農業使用？等等，均屬原處分適法性的問題，乃本案訴訟所應審究之事項。原裁定以原處分之執行，不會發生難於回復之損害，且停止執行於公益有重大影響，而駁回本件停止執行之聲請，認事用法均無不合。抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異