最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第1675號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第1675號

抗告人

林睿駿

上列抗告人因與相對人行政院、教育部、國立臺北商業技術學院、公務人員保障暨培訓委員會等人間有關教育事務事件，對於中華民國102年5月21日臺北高等行政法院101年度訴字第1438號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣抗告人於民國100年9月14日立具「確認請求書」，略以96年間國立臺北商業技術學院（下稱臺北商業學院）校長遴選，訴外人賴振昌為參選人之一，竟以會計師6年年資充作100年11月30日修正刪除前教育人員任用條例第9條第1款（誤載為第9條第1項第1款-下同）從事與擬任學院性質相關之專門職業3年以上之資格，涉嫌欺瞞；又臺北商業學院99年間對其所為累計兩大過之停職及免職處分，未經教育部考績委員會決議等情，向教育部請求確認賴振昌不具臺北商業學院校長遴選資格及對其所為管理措施及處分無效。相對人教育部乃於100年12月1日以臺人㈠字第1000215947號書函（下稱系爭書函）復抗告人以：「主旨：有關臺端來函確認國立臺北商業技術學院賴校長振昌96年遴選校長之資格及其管理措施之效力一案，復如說明，請查照。說明：復臺端100年9月14日信函。有關國立臺北商業技術學院賴振昌校長96年遴選校長時年資採計疑義一節：．．．㈡據學校函報，賴校長係國立臺灣大學商學研究所博士，曾任會計師事務所會計師3年以上，中國文化大學財務金融系系主任及會計系（主任）所長及國立臺北商業技術學院總務長、學務長，計3年以上，符合上開規定。另有關案內臺端指陳『賴校長核發臺端99年度累計兩大過以上停職免職之處分，未經本部考績委員會決定，該校核發免職停職令涉及違反公務人員考績法第14條規定』一節：．．．㈡復查本部前業以87年1月15日台人㈡字第86153471號函授權部屬機關學校逕行核定該機關學校公務人員之年終考績，又國立臺北商業技術學院設有考績委員會，爰依上開規定，該校公務人員考績案應由該校自行核定，免送本部考績委員會」等語。抗告人以其請求教育部查證賴振昌遴選校長資格，教育部系爭書函迴避其請求，未予確認等情，為此不服，向行政院提起訴願，受理訴願機關（行政院）以教育部系爭書函，係就抗告人陳情事項所為之答復，僅屬單純的事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，抗告人之訴願於法不合，而為訴願不受理之決定。抗告人不服，提起行政訴訟，聲明求為判決：【㈠相對人行政院部分：請求撤銷訴願決定。㈡相對人教育部部分：1.撤銷相對人教育部100年12月1日臺人㈠字第1000215947號書函。2.撤銷賴振昌擔任臺北商業學院校長資格及職務，並依法追回賴振昌溢領之薪資】（原審卷第140、141頁）等語。

二、原裁定以：㈠關於相對人教育部分：按100年11月30日修正前教育人員任用條例第9條第1款規定，若具有教育人員任用條例第9條第1款規定所列資格條件者，即取得擔任獨立學院院長之資格，而上開規定並未賦予抗告人得請求相對人教育部對於同意臺北商業學院聘請賴振昌擔任校長一事，為一定處分之公法上權利，抗告人向相對人教育部請求確認賴振昌不符合教育人員任用條例第9條第1款規定之資格，僅屬意見表達之陳情，自非屬行政訴訟法第5條第1項所規範依法申請之案件。從而，相對人教育部100年12月1日臺人㈠字第1000215947號書函（系爭書函）僅係相對人教育部就抗告人陳情事項予以函復並說明，核其性質係屬單純事實通知或理由之說明，並非對抗告人有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，非屬行政處分。是抗告人對相對人非行政處分性質之系爭書函復提起行政爭訟，屬起訴不備其他要件，又不能補正，自難認合法；訴願決定不予受理，並無不合。抗告人復對之提起撤銷訴訟，顯非合法，應予駁回。又核諸上開說明，本件既非屬人民依法申請案件，則抗告人依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，請求撤銷賴振昌擔任臺北商業學院校長資格及職務，並依法追回賴振昌溢領之薪資，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，亦應予駁回。㈡關於相對人行政院部分：抗告人不服相對人教育部作成之系爭書函，向相對人行政院提起訴願遭決定不受理，核諸行政訴訟法第24條第1款及第107條第2項準用第1項規定，自應以教育部為被告，抗告人提起撤銷訴訟併列行政院為被告，核屬贅列，為不合法，應以裁定駁回之。

三、抗告意旨略謂：行政處分應由合法之機關構成員作成，始為有效，是訴外人賴振昌如不具校長資格，其對抗告人所為之行政處分，即有確認利益，故抗告人對此即能提起行政訴訟，請求相對人教育部及行政院應確認訴外人賴振昌之任命案之合法性，又抗告人於準備書狀五請求給付薪資，原審未予處置，容有行政訴訟法第8條之爭議。

四、本院查：

壹、駁回部分：

（一）按：

１、行政訴訟法第24條、第107條第1項及第2項規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：駁回訴願時之原處分機關。」「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：（第1項）．．．。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。」第207條、第208條規定：「（第1項）經言詞辯論之裁定，應宣示之。（第2項）終結訴訟之裁定，應公告之。」「裁定經宣示後，為該裁定之行政法院、審判長、受命法官或受託法官受其羈束；不宣示者，經公告或送達後受其羈束。．．．。」又「已宣示之裁定得抗告者，應為送達。」為行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第236條所明定。

２、經查，本件抗告人對於相對人教育部系爭書函不服提起訴願，經行政院訴願決定以訴願不合法為由不予受理（即從程序上駁回抗告人之訴願），抗告人不服，向原審提起行政訴訟時，併列被告機關為行政院及教育部，原審以抗告人起訴狀已列適格之被告機關（教育部），關於行政院部分係屬贅列，且無庸命其補正，逕以裁定駁回抗告人關於以行政院為被告之訴，揆諸上開規定，並無不合。又原審受理抗告人起訴後，分別於102年1月14日、102年4月9日行準備程序後，未經言詞辯論，旋於102年5月21日為終結本件訴訟之裁定，該裁定並於當日下午5時公告黏貼於原審法院公告處（原審卷第170頁），依據前揭規定，原審法院、審判長、受命法官均受本件裁定之羈束。是抗告人於系爭裁定公告後，始於公告同日下午21時（原審卷第175頁）追加被告臺北商業學院與公務人員保障暨培訓委員會，並追加聲明「臺北商業學院應給付抗告人99年4月25日起至復職日按次按月應付時之遲延利息之全部薪資」，則原審既已為終結訴訟之裁定並公告，自應受該裁定之羈束。從而，抗告人意旨以其業於原審提出「準備書狀五」請求給付薪資，原審未予處置，容有行政訴訟法第8條之爭議云云，尚非可採。另提起抗告之當事人應以原裁定之當事人為限，倘非原裁定之當事人或其繼受人，即不得為抗告之聲請人或相對人，本件抗告人於抗告狀中將原非相對人之公務人員保障暨培訓委員會及臺北商業學院併列為相對人，於法亦有不合，應併駁回之。

（二）次按：

１、訴願法第1條第1項、第3條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．。」「（第1項）本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」第77條第8款規定：「訴願事件有下列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」

２、行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第168條、第169條第1項規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」「陳情得以書面或言詞為之；其以言詞為之者，受理機關應作成紀錄，並向陳情人朗讀或使閱覽後命其簽名或蓋章。」

３、本院62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」

４、依據上開訴願法、行政程序法及本院判例意旨可知：

（１）提起訴願，以有行政處分存在為前提。所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又所謂「對外直接發生法律效果」，乃指行政機關所為公法上具體事件之決定或其他公權力措施之相對人或利害關係人，因行政機關之該公法上單方行政行為，而確認、設定、變更或消滅其公法上或私法上之權利義務者而言。如行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之即不得提起訴願。

（２）行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之相對人，或有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，該特定範圍之人民，因行政機關之決定或其他公權力措施、或有關公物之設定、變更、廢止，致損害其權利或利益（發生具體之法律效果）者，亦得對之提起訴願。

（３）人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之「舉發」或行政上權益之維護，得以書面或言詞，向主管機關「陳情」，倘受理陳情之行政機關對陳情人所為之答復（通知）並未對外直接發生法律效果，而僅屬單純的事實敘述或理由說明的觀念通知性質，自非前揭所述之行政處分，如陳情人就該答復（通知）不服而提起訴願，受理訴願機關即應依法為不受理之決定。

５、行政訴訟法第4條第1項、第5條分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」準此：

（１）依前揭規定提起撤銷訴訟，以有原告主張之「違法行政處分」為前提。若就行政機關所為對外並未直接發生法律效果之函文（非行政處分）提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，且無從補正，行政法院應以裁定駁回其訴。

（２）行政訴訟法第5條規定之「課予義務訴訟」，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，上開課予義務訴訟，必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民之請求，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發的陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述與理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，並非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。

６、100年11月30日修正公布前教育人員任用條例第9條第1款規定：「獨立學院院長應具有下列資格之一：具有博士學位，曾任教授一年以上，或從事與擬任學院性質相關之專門職業三年以上，並曾任教育行政或專科以上學校行政工作三年以上，成績優良者。」是凡具有上開資格條件者，即取得擔任獨立學院院長之任用資格。而就教育人員任用條例之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，前揭有關獨立學院院長任用資格之規定，雖係為提升教育品質及保障學生受教權之公共利益而設，惟並未賦予一般人民得向教育主管機關就具有上述資格條件獨立學院院長之任免與否為一定作為之請求權；倘人民認為某特定獨立學院院長不具該規定之資格條件，請求教育主管機關撤銷其任用或確認任用無效，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發的陳情性質，此時受理陳情之教育主管機關之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述與理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，非屬行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。

（三）本件抗告人以前舉100年9月14日「確認請求書」，向相對人教育部請求確認臺北商業學院校長賴振昌於96年間參與遴選校長之資格不符教育人員任用條例第9條第1款規定，相對人教育部乃以系爭書函復抗告人稱：「主旨：有關臺端來函確認國立臺北商業技術學院賴校長振昌96年遴選校長之資格及其管理措施之效力一案，復如說明．．．。說明：復臺端100年9月14日信函。有關國立臺北商業技術學院賴振昌校長96年遴選校長時年資採計疑義一節：㈠依教育人員任用條例第9條第1款（按系爭書函贅列「第1項」）規定：『獨立學院院長應具有下列資格之一：具有博士學位，曾任教授一年以上，或從事與擬任學院性質相關之專門職業三年以上，並曾任教育行政或專科以上學校行政工作三年以上，成績優良者。．．．』。㈡據學校函報，賴校長係國立臺灣大學商學研究所博士，曾任會計師事務所會計師3年以上，中國文化大學財務金融系系主任及會計系（主任）所長及臺北商業學院總務長、學務長，計3年以上，符合上開規定。」等語，徵諸上揭規定及說明，系爭書函僅屬教育部針就抗告人陳情（舉發）事項所為單純的事實敘述與理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。從而，原審以此部分系爭書函僅係相對人教育部就抗告人陳情事項，予以函復並說明，核其性質係屬單純事實通知或理由之說明，並非對抗告人有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，非屬行政處分；抗告人就相對人非行政處分性質之系爭書函部分提起訴願，訴願決定不予受理，並無不合；抗告人復對之提起撤銷及課予義務訴訟，請求撤銷訴外人賴振昌擔任臺北商業學院校長資格及職務，並依法追回賴振昌溢領之薪資，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法等由，駁回抗告人此部分之訴，核無違誤。抗告意旨求予廢棄原審此部分之裁定，為無理由，應予駁回。

貳、廢棄部分：

（一）按：

１、訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」第57條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」

２、公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條、第3條第1項規定：「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」「本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。」第4條規定：「（第1項）公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。（第2項）公務人員提起之復審、再申訴事件，由公務人員保障暨培訓委員會審議決定。（第3項）．．．。」第30條規定：「（第1項）復審之提起，應自行政處分達到之次日起三十日內為之。（第2項）前項期間，以原處分機關收受復審書之日期為準。復審人誤向原處分機關以外機關提起復審者，以該機關收受之日，視為提起復審之日。」

３、公務人員考績法第7條第1項第4款、第12條第1項第1款規定：「年終考績獎懲依下列規定︰．．．丁等︰免職。」「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依下列規定：平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。」第18條規定：「年終辦理之考績結果，應自次年一月起執行；一次記二大功專案考績及非於年終辦理之另予考績，自主管機關核定之日起執行。但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」

（二）本件抗告人前開100年9月14日「確認請求書」，除向相對人教育部請求確認臺北商業學院校長賴振昌於96年間參與遴選校長之資格不符教育人員任用條例第9條第1款規定外，其請求之事項並載明：「．．．因此，國立臺北商業技術學院首長賴振昌核定請求人之管理措施及行政處分均涉及組織違法，而無效力。」該「確認請求書」事實及理由欄「⒋」部分復載稱：「．．．而賴振昌核發請求權人99年度累計兩大過以上停職、免職之處分，未經教育部考績委員會決定，該核發免職停職令涉及違反公務人員考績法第14條的規定，併此請求確認」等語（見原審卷第69頁）。相對人系爭書函則復以：「主旨：有關臺端來函確認國立臺北商業技術學院賴校長振昌96年遴選校長之資格『及其管理措施之效力』一案，復如說明：復臺端100年9月14日信函。．．．。另有關案內臺端指陳『賴校長核發臺端99年度累計兩大過以上停職免職之處分，未經本部考績委員會決定，該校核發免職停職令涉及違反公務人員考績法第14條規定』一節：㈠查公務人員考績法第14條第1項規定：『各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。』㈡復查本部前業以87年1月15日台人㈡字第86153471號函授權部屬機關學校逕行核定該機關學校公務人員之年終考績，又國立臺北商業技術學院設有考績委員會，爰依上開規定，該校公務人員考績案應由該校自行核定，免送本部考績委員會」等語。綜觀抗告人上開「確認請求書」內容，似已就訴外人臺北商業學院所為抗告人99年度年終考績累積兩大過予以免職及停職處分，向相對人教育部為不服之表示；而教育部對於抗告人該部分之請求雖未為具體准駁之表示，然由其敘述之事實及理由之說明內容觀之，已足以認其就抗告人該部分之請求為拒絕之表示，而發生法律上之效果，尚難謂非屬消極之行政處分。又有關公務人員身分、管理措施之保障，適用公務人員保障法之規定，並由公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）審議決定，其程序始稱適法。相對人就前揭抗告人請求確認「99年度年終考績累積兩大過免職及停職處分」部分未依法移送保訓會審議決定，遽以系爭書函自為處分（消極的否准確認），即有未合，此部分訴願決定未予糾正，而為不受理之決定，亦屬違法。原審未予究明，逕認相對人系爭書函關於抗告人此部分之請求所為之答復，同屬相對人單純事實通知或理由之說明，並非對抗告人有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，非屬行政處分等情，駁回抗告人此部分之訴，自嫌欠洽，抗告意旨執以指摘，為有理由。另抗告人對於臺北商業學院所為核定其年終考績累積兩大過予以免職及停職處分，向相對人教育部請求確認無效經否准後，循序提起訴願及向原審提起撤銷教育部系爭書函關於上開部分之處分，倘其真意係提起行政訴訟法第6條確認臺北商業學院前揭行政處分無效之訴訟，原審即應就此予以審酌，並命補正臺北商業學院為被告。綜上，爰將原審關於此部分之裁定廢棄，由原審釐清相關事實後，更為適法之裁判，以符法制。

五、據上論結，本件抗告為一部有理由，一部無理由；依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異