最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第30號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第30號

上訴人

雲林縣政府

代表人

李進勇

訴訟代理人

林憲政

被上訴人

郭盛榮即晉鴻貿易商行

上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國104年8月27日臺中高等行政法院104年度訴字第146號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬衛生局於民國103年9月5日、9月11日至被上訴人經營之「晉鴻貿易商行」稽查，被上訴人對於該商行販售動物用油之流向，僅提供久豐油脂企業股份有限公司、鑫震企業有限公司、裕發油脂股份有限公司、進威企業股份有限公司（下稱久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司）等下游業者資料，未提供鑫好企業有限公司（下稱鑫好公司）等業者之相關資料，上訴人審認被上訴人提供資料不實，爰依行為時食品安全衛生管理法（原名稱為食品衛生管理法，103年2月5日修正名稱為食品安全衛生管理法，下稱食品安全衛生管理法）第47條第11款規定，以103年11月10日府衛食字第1037001109號裁處書（下稱原處分）處新臺幣（下同）300萬元最高額罰鍰。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第146號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：食品安全衛生管理法規範對象係食品業者，被上訴人以經銷飼料性動物油脂為業，銷售對象鑫好、北海油脂股份有限公司（下稱北海公司）、協慶企業有限公司（下稱協慶公司）、進威公司亦屬飼料油之製造或經銷商，被上訴人無任何製造、銷售食品之客觀行為存在，故被上訴人非屬食品製造業，無食品安全衛生管理法之適用。被上訴人於103年9月5日稽查當時，未提供銷售對象鑫好公司之資料，然稽查當時被上訴人不在現場，在場之被上訴人母親陳美鳳（即郭陳潘）並無代理權，亦不因其曾出具委任狀製作筆錄，即得代表被上訴人為違章行為。觀上訴人103年9月5日、9月11日、10月14日稽查紀錄表，上訴人所屬衛生局進入現場稽查時，未曾令被上訴人提供食品安全衛生管理法第41條第2款規定之資料，而被上訴人有拒不提供或提供不實之情，食品業者亦無依該款規定負擔提出義務，故不該當原處分構成要件。被上訴人母親陳美鳳於訪談記錄述及鑫好公司曾來電要本行不要把他們公司的流向說出來，與上訴人所屬衛生局是否曾在稽查當場要求被上訴人提供販賣對象之佐證資料，而被上訴人拒不提供或提供不實之構成要件，實不相涉。縱原處分為有理由，本件違章事實僅陳美鳳於103年9月5日當場漏未陳述鑫好公司，上訴人基於何理由須裁罰最高額300萬元，均未見詳實具體說明，原處分顯有裁量濫用之違法等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：上訴人所屬衛生局於103年9月5日、9月11日及10月14日稽查時，均曾向被上訴人要求對於動物用油之流向需提供完整之資料，供後續稽查作業，被上訴人母親陳美鳳當時在場配合辦理稽查，對於可提供之資料及作業皆能嫻熟回應，惟被上訴人僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司，未提供鑫好公司等相關資料，且尚有北海、協慶及東原製油實業有限公司（下稱東原公司）等業者未予提供，足可見被上訴人確有拒不提供或提供不實之情；被上訴人售予鑫好公司之油品，統一發票上之品名均填載「動物油脂」，而非「動物用油脂」或「飼料用油」，亦與進口報單飼料用油(Forfeed use)不符，顯有掩飾流向食用油之嫌；上訴人所屬衛生局另於103年9月11日曾再與行政院環境保護署、上訴人所屬農業處、建設處、環境保護局等至被上訴人處稽查，被上訴人仍未主動提供動物用油流向之全部資訊；而案發當時，因正值有不肖業者將動物用油流入食品製造業，被上訴人自始皆有相關買賣資料流向食用業者，如屏東縣郭烈成，吳容合等，上訴人所屬衛生局據此前往稽查，被上訴人卻未將應提供之資料如實提供，顯有掩飾流向食用油之嫌，故上訴人處以食品安全衛生管理法第47條規定最高罰鍰300萬元整等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依食品安全衛生管理法第41條第1項、第2項及第47條第11款規定可知，食品業者不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入現場查核及抽樣檢驗作為，且於查核或抽樣檢驗時，主管機關並得要求業者提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料，業者不得規避、妨礙或拒絕。本件根據上訴人於103年9月5日、11日之稽查，及同年10月14日之再次稽查過程可知，被上訴人於上訴人所屬衛生局稽查時，對於其所進口之動物用油流向，最初僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游飼料業者之資料；上訴人所屬衛生局再次稽查時，始提供其他鑫好公司、北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，故被上訴人自始即未據實陳報，拒絕提供「全部」油品之流向資料，僅以「局部」資料搪塞，顯有規避及妨礙上訴人稽查動物用油流向之行為，與食品安全衛生管理法第47條第11款規定相符，原處分之裁罰，自屬有據。(二)依食品安全衛生管理法第3條第1款、第7款規定可知，食品包含產品本身及其原料；食品業者，也不限於食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出，尚包括食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者，即與食品相關之上、下游業者均包含在內。本件被上訴人經營項目雖為飼料批發業，進口報單載明「For feed use」，然其銷售對象鑫好公司、北海公司、協慶公司、東原公司，均屬食品油脂業者，故被上訴人辯其非屬食品製造業，難以採據。(三)上訴人所屬衛生局於前開時日三度稽查時，均經陳美鳳於公司行號名稱「晉鴻貿易商行」之代表人欄簽名在案；且陳美鳳於三次稽查均於現場負責詢答，嫻熟主導提供交易資料及應對稽查作業，被上訴人亦無異議；被上訴人並於103年10月9日及10月20日，兩度委託授權陳美鳳代表被上訴人陳述意見，足見陳美鳳有代理被上訴人之權限，則其規避上訴人稽查，拒絕提供完整交易資料之行為，自應歸責於被上訴人。(四)本件被上訴人經上訴人所屬衛生局於103年9月5日、11日稽查時，固未於第一時間主動提供「全部」下游廠商資料，妨礙上訴人追查動物用油之流向，上訴人認定被上訴人已違反食品安全衛生管理法第47條第11款規定，應予裁罰，固非無據。然衡諸被上訴人嗣於10月9日陳述意見時，已提供鑫好公司之資料；嗣於10月14日稽查時提供北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，供上訴人進行後續追查。然原處分卻均未具體說明被上訴人遲延提供上述交易資料，影響食品安全之重大危害程度、是否導致證據滅失、或有獲取不法暴利等情事，足認上訴人未依行政罰法第18條第1項為裁處之審酌，即逕行裁處最高額罰鍰300萬元，顯有裁量濫用之違法，即應撤銷，訴願決定未予糾正亦有未合，被上訴人訴請撤銷為有理由，上訴人應依原判決意旨就罰鍰額度另為合義務性之裁量處分為由，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、上訴意旨略以：原判決既已查明被上訴人經營之晉鴻貿易商行，自越南等地進口飼料用動物油並轉賣下游業者，並追查是否有不肖業者將動物用油流入食品製造業，而多次於103年9月5日、9月11日、10月14日至被上訴人商行稽查，然被上訴人對於販售動物用油之流向，僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游業者資料，嗣經上訴人依稽查紀錄及相關資料始獲悉被上訴人於稽查當時未提供鑫好公司之資料，且該部分事實，業經被上訴人母親陳美鳳於103年10月9日陳述意見時表示共賣676,230公斤動物用油予鑫好公司等情，均顯見上訴人依食品安全衛生管理法第47條第11款裁處被上訴人最高額罰鍰300萬元，已考量被上訴人所犯情節嚴重性、企業對消費大眾應負之社會責任、被上訴人資力等因素，已符合食品安全衛生管理法第47條及行政罰法第18條規範，無違比例原則。原判決忽視上訴人上開已查明之證據資料，詎認原處分有裁量濫用之違法，認事用法顯有違經驗與論理法則，及理由不備或不明暸之違誤等語，求為廢棄原判決。

六、本院查：

(一)按食品安全衛生管理法第41條第1項第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品……符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。」第47條第11款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」準此，食品業者不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入販賣場所執行現場查核，且於上開查核時，主管機關並得要求業者提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料、證明或紀錄，業者就此不得規避、妨礙或拒絕，否則，即得處以罰鍰。次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其旨趣乃對於違反行政法上義務之行為之行政制裁，以收嚇阻效果，主管機關依食品安全衛生管理法第47條第11款裁處最高額罰鍰時，若綜合全案資料，已足認業已考量行政罰法第18條第1項規定之要件，自難謂其裁量處分有瑕疵。

(二)查本件被上訴人經營之「晉鴻貿易商行」自越南等地進口飼料用魚油、牛油、豬油等，轉賣下游業者，上訴人所屬衛生局為追查是否有不肖業者將動物用油流入食品製造業，於103年9月5日、11日至該商行稽查，被上訴人對於所販售動物用油之流向，僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游業者資料，嗣經上訴人依據稽查紀錄及相關資料查證，獲悉被上訴人於稽查當時並未完整提供流向，嗣於同年10月9日通知被上訴人陳述意見，復於同年月14日再次前往被上訴人處所稽查，再於同年月16日通知被上訴人陳述意見，根據上述稽查過程，原判決認定被上訴人於上訴人稽查時，對於其所進口之動物用油流向，最初僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游飼料業者之資料，於上訴人再次稽查時，始提供其他鑫好公司、北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，被上訴人並未據實陳報，自始即拒絕提供「全部」油品之流向資料，僅以「局部」資料搪塞，顯有規避及妨礙上訴人稽查動物用油流向之行為，核與食品安全衛生管理法第47條第11款規定相符，因認上訴人依上該規定裁罰，要屬有據。惟原審為上訴人敗訴之判決，核其係以：本件被上訴人經上訴人所屬衛生局於103年9月5日、11日前往稽查時，固未於第一時間主動提供「全部」下游廠商資料，妨礙上訴人追查動物用油之流向，然衡諸被上訴人嗣於10月9日到上訴人處所陳述意見時，已提供銷售對象鑫好公司之資料，復於10月14日稽查時提供北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，供上訴人進行後續追查，上訴人復未具體說明被上訴人遲延提供上述交易資料，影響食品安全之重大危害程度如何？是否導致證據滅失？或有獲取不法暴利？等情事，認上訴人未依行政罰法第18條第1項之規定，審酌被上訴人違反上揭行政法上義務應受責難之程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，即逕行裁處最高額罰鍰300萬元，顯屬裁量濫用等，為其判斷之基礎。

(三)按依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法。故書面行政處分上開記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。再按行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。....。（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之……。」準此，行政程序法第114條第2項固規定行政處分理由之追補（或更正）受「於訴願程序終結前為之」之期間限制，惟如符合下列要件：1.未改變行政處分之本質及結果（同一性）；2.須屬於裁判基準時已存在之理由；3.無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）；4.須由行政機關自行為理由之追補（或更正），行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，認為理由之追補（或更正）無違行政程序法第114條第2項規定，而允許行政機關於行政訴訟中自行為理由之追補（或更正）。經查，上訴人所屬衛生局於103年9月5日、11日及10月14日稽查時，被上訴人對於動物用油流向，僅提供部分廠商之資料，對於「鑫好公司」等相關資料則未提供，而被上訴人之所以未提供「鑫好公司」等相關資料，係因「強冠油品出問題時，鑫好公司請被上訴人不要說出該公司之流向，被上訴人基於生意往來考量而未提供」等情，為原審所確認之事實。而本件案發當時，正值有業者將動物用油流入食品製造業之事實，且若販售動物用油之廠商在主管機關稽查時，故意隱匿油品流向，未依法完整提供下游廠商資料，衡諸經驗法則，必然會影響主管機關對於問題油品之後續追查，同時也會導致相關證據之滅失及民眾食用安全等情，又為公眾週知之事實。則原處分雖未載明被上訴人未提供上揭資料，將對食品安全發生重大危害等情節，然揆諸原處分記載，已足堪認定上訴人已考量被上訴人未提供上開資料，將影響其對油品之追查，而危及民眾食用安全等情。佐諸上訴人於訴願時之答辯理由亦直稱「訴願人（指被上訴人）於本縣衛生局要一般動物用油之流向需提供完整之資料，當應如實提供以利後續查核作業，且本縣衛生局另於103年9月11日再與行政院環境保護署、本府農業處、建設處、環保局等至晉鴻貿易行稽查，訴願人仍未主動提供動物用油流向之全部資訊，故處以食品安全衛生管理法第47條所定最高罰鍰300萬元，並無違法或裁罰不當之處。」（見訴願卷第4頁、第12頁），且於原審準備程序中陳稱「依照食品衛生管理法第41條規定，被告機關在稽查過程中，就會要求業者提供必要的資料，因此本件要求原告提供的油品流向是符合第41條所要求提供的資料。」「裁罰到最高額，是依據食品衛生管理法第47條規定的罰則，並未逾越法定上限。103年9月5日原告並沒有提供鑫好公司的資料，第二次稽查103年10月14日又發現有北海公司、協慶企業、東原製油田實業行號有往來又不提供資料，所以發現原告有兩次違法。」（見原審卷第74頁）等情以觀，足見上訴人做成原處分時，已基於前揭考量而為最高額度罰鍰之裁處，尚難認原處分未記載原判決所載「上訴人未具體說明被上訴人遲延提供上述交易資料，影響食品安全之重大危害程度如何、是否導致證據滅失、或有獲取不法暴利」等情，即認未斟酌行政罰法第18條第1項規定之因素，原判決以原處分未具體載明已考量前揭因素，而認上訴人有裁量濫用之違法，尚有未洽。

(四)綜上，原判決逕以上訴人「未具體說明」為由，認定上訴人裁處被上訴人最高罰鍰300萬元為裁量濫用，而撤銷訴願決定及原處分，適用法規即有違誤，上訴意旨求予廢棄，為有理由，原判決應予廢棄，並由本院基於原判決業已確定被上訴人確有規避及妨礙上訴人稽查動物用油流向，已構成食品安全衛生管理法第47條第11款規定要件，應予裁罰之事實，以及審酌上訴人做成原處分裁處最高罰鍰時，業已考量行政罰法第18條第1項規定之因素等事實，已可自為裁判，爰駁回被上訴人在第一審之訴。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異