最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1159號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1159號

上訴人

張聚昌

訴訟代理人

劉禹劭律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年10月17日臺北高等行政法院107年度訴字第1386號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00巷0號6樓之4建物（下稱系爭建物），領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案），及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月23日北市都築字第10633917100號函（下稱106年5月23日函）通知改善、107年1月10日北市都築字第10730130100號函（下稱107年1月10日函）、107年1月16日北市都築字第10730133300號開會通知單通知現場會勘、107年1月29日北市都築字第10730135800號函（下稱107年1月29日函）通知陳述意見。嗣被上訴人審認上訴人雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反其所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月27日北市都築字第10732337400號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經以107年度簡字第156號裁定認無管轄權而移送至臺北高等行政法院（下稱原審），原審以107年度訴字第1386號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年計畫案街廓編號A6範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，並未容許供住宅使用；另依105年計畫案，系爭建物坐落之土地仍屬商業區供一般商業使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用。而系爭建物所在地上8層、地下1層之大樓，係經臺北市政府工務局於92年11月21日核發92使字第0373號使用執照，是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，上訴人將系爭建物作為住宅使用，與83年計畫案及105年計畫案對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被上訴人曾以106年5月23日函通知上訴人系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用。是上訴人即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，嗣因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被上訴人乃以107年1月10日函、107年1月16日開會通知單，通知上訴人將於107年1月22日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用，惟屆期未獲上訴人配合致無法進入，被上訴人乃再以107年1月29日函，通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，請檢附具體事證並陳述意見。上訴人雖於107年2月5日（被上訴人收文日為107年2月6日）提出陳述書，然未舉出具體事證以供參酌，是被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。㈡參酌上訴人自行提出其向前屋主購買時之系爭建物建物所有權狀，其上已明載為用途為「商業用」，上訴人自可由前開資料而可疑系爭建物是否存在相關使用限制之規定，進而予以查證確認，其捨此不為，仍持續作為住宅使用，堪認可預見其上開行為有違規可能，卻任令違規結果發生，應有間接故意。況至被上訴人以106年5月23日函告知上訴人有關系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，上訴人更已明知系爭建物不得供住宅使用，其未停止而續為住宅使用，被上訴人自得依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁罰上訴人6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，上訴人辯稱係屬不知情云云，並不足採。㈢上訴人主張其購買系爭建物時，建商廣告、推案資料中，皆以住宅使用向上訴人推銷一節，該行為既非行政機關所為，自不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是上訴人謂系爭建物經稅捐處核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。上訴人提出之系爭建物所有權狀，其上已明載用途為「商業用」，則其再以該權狀未記載「不得作為住宅使用」，主張因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難憑採。再者，系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物位於地上6層，該樓層用途為一般事務所，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為上訴人信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。此外，被上訴人亦無任何表現於外之行政行為，足使上訴人信賴系爭建物得作住宅使用。是被上訴人認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。㈣上訴人復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟被上訴人經臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年3月27日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對上訴人違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被上訴人亦非將新定生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，自無違反法律不溯及既往原則及司法院釋字第620號解釋之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被上訴人就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被上訴人裁處上訴人罰鍰之法律依據，被上訴人參據該裁處作業原則，對上訴人裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。㈤上訴人另主張被上訴人違反行政程序法第4、5條之依法行政與行政行為明確性原則一節。查被上訴人前以106年5月23日函通知上訴人，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，更無上訴人所述有何誘導上訴人配合規避檢查之文字，是上訴人此主張，亦非有據。至被上訴人寄發107年1月10日函及107年1月16日開會通知單，僅係通知上訴人將於107年1月22日派員至系爭建物現場會勘，惟當日因上訴人不在家，被上訴人所派人員即未進入系爭建物勘查，此有被上訴人現場使用情形訪視表在卷足憑，是被上訴人並未以強制手段進入系爭建物進行行政調查，上訴人之隱私權與居住自由亦未受到任何限制，上訴人主張被上訴人於事實調查過程中，侵害其居住自由與隱私權，違反比例原則及有利不利一併注意之客觀原則云云，仍難憑採等語，駁回上訴人於原審之訴。

五、本院查：

㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第65條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」（上開第85條規定係於91年12月11日修正公布，修正前即62年9月6日修正公布之規定為：「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案。」）臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於65年2月4日發布「都市計畫法臺北市施行細則」，另於72年4月25日依上開施行細則第26條訂定發布「臺北市土地使用分區管制規則」，至100年7月22日則將名稱分別修正為臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例。

㈡直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權，對於都市計畫範圍內土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，依第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依該細則（自治條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（自治條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認土地有合理使用的必要時，亦得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地之使用，再予劃分不同程度之使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理之。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令。臺北市轄區內建築物所有權人、使用人或管理人，自應按上開使用類別為使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，標準尚稱客觀合理，被上訴人自得據以適用。

㈣又依地方制度法第18條第6款第1目及都市計畫法第4條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項，係「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。臺北市政府亦已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。上訴意旨以：都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為臺北市政府，並無任何得為權限委任之規定，上開104年4月29日公告之權限委任，於法相違云云，洵非可採。

㈤經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人以106年5月23日函（原處分卷第5至7頁）通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並告以系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據，惟上訴人並未提供變更成非住家稅率之相關資料供核，僅以陳述書表示其無配合現場會勘之義務等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，審酌系爭建物主要建物面積為52.03平方公尺，未達100平方公尺，屬於級距2，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴意旨以被上訴人未提出相關資料證明上訴人有違法使用系爭建物，顯有未盡舉證責任之違誤云云，實有誤會，尚非可採。

㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附都市計畫說明書已揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令業經公告程序，迄105年計畫案均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨以：臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定而有違誤云云，尚無足採。

㈦臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日將名稱修正為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，尙不致因該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用上開臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無適用同條第2款規定之餘地。本件更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨以：上訴人之違規態樣，應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3項規定之範疇，臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，原處分有違信賴保護原則及比例原則，原判決未為判斷，有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，尚無足採。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，固曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案明示系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用，此即表示該土地自始沒有列入可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨以：83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，77年7月18日及82年11月2日所修正公布之臺北市土地使用分區管制規則，長達多年均肯認商業區內亦得為住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。

㈧上訴人將系爭建物違章充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則等規定，皆在其買受系爭建物後公布施行，不得溯及既往適用云云，顯係忽視系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用之管制規定，於83年6月1日公告之83年計畫案早已存在，也無視其違反分區使用之違章行為至被上訴人處分時仍在持續中，其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般事務所使用）（原處分卷第71至73頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人已以106年5月23日函對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善。自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意，亦難認其有行政罰法第8條但書減免處罰規定之適用。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、比例原則、有利不利一體注意原則云云，均不足採。

㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異