最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第332號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第332號

上訴人

柯竹華即伍勝室內裝修工程實業社

訴訟代理人

許富雄 律師

被上訴人

國立臺東大學

代表人

曾耀銘

訴訟代理人

劉雅洳 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年7月11日高雄高等行政法院105年度訴字第564號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人所辦理「國立臺東大學圖書暨資訊大樓裝修工程」（下稱系爭工程）採購案並為得標廠商，雙方於民國103年2月10日簽訂採購契約，契約總價金新臺幣（下同）25,898,000元。因上訴人於系爭工程木作家具所使用之粒片板，於查驗及驗收時經雙方會同取樣試驗結果，甲醛釋出量超過標準，被上訴人判定驗收不合格請其改善，上訴人拒絕改善，被上訴人乃以104年8月14日東大總字第1040010020號函（下稱原處分）通知上訴人，將依政府採購法第101條第1項第8款規定刊登政府採購公報。上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人維持原決定之異議處理結果，續提申訴，經申訴審議判斷駁回後，提起行政訴訟，求為判決：「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。」為原審法院判決駁回，遂提起本件上訴，並聲明：「原判決廢棄。原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，或發回原審法院另為適法審理。」

二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭工程之系統櫃工程於103年5月間完工，兩造會同取樣後送SGS公司試驗，歷經5次試驗（除未經被上訴人參與取樣之第2次試驗、疑似他人冒上訴人名義申請之第4次試驗結果為合格外，其餘3次試驗結果均不合格，且第3次及第5次試驗結果，系統櫃所使用粒片板之甲醛釋出量最大值及平均值仍嚴重超標達10倍以上）、3次驗收（包括103年8月13日第1次驗收、103年10月6日第2次驗收及104年2月2日第3次驗收），認定驗收不合格。嗣經兩造及監造單位境向聯合建築師事務所（下稱境向事務所）於104年4月28日、6月18日及6月30日召開3次協商會議，對於系統櫃及期刊櫃屬於不合格品均無異議，原則上並以拆除重做方式辦理。上訴人乃於104年7月3日函送系統櫃工程改善施工計畫第3版，表明將依系爭工程圖說A3-63規定辦理送審作業，且為確保品質，塑合板18mm由龍疆國際企業股份有限公司（下稱龍疆公司）出貨；塑合板25mm由薪豐豐業有限公司（下稱薪豐公司）出貨；塑合板25mm面貼美耐板之貼合由薪豐公司以機器滾輪滾壓方式上膠加工而成。監造單位審查意見以上訴人仍應補薪豐公司塑合板25mm之試驗報告、綠建材標章證書、防霉抑菌檢測報告等文件。惟上訴人並未依監造單位審查意見修正施工計畫，經被上訴人通知後仍拒絕提送，被上訴人審認上訴人已該當驗收不合格且情節重大情事，依政府採購法第101條第1項第8款規定作成原處分，並無不合。㈡依系爭工程採購契約、施工規範、工程圖說A3-63、國家標準CNS2215粒片板規範，系統櫃工程主要材料雖可大分為美耐板、F1級防潮塑合板（即粒片板）2種，惟因粒片板在施工前即須面貼美耐板、以熱固性樹脂裝飾、表面需經長效型防霉抑菌處理（即屬化粧粒片板），因此工程圖說A3-63在一般規定之主要材料款下所規範之第3、4、5款均是用以說明主要材料中面貼美耐板之化粧粒片板所應具備之標準、證明與規範，而未另就美耐板單獨規定其標準或規格，故只要上訴人就系爭工程材料提出符合CNS2215-F1級、防潮抑菌證明且滿足內政部營建署綠建材規範之已面貼美耐板之粒片板建材，自是推定其美耐板亦符合契約規範。且上訴人已於開工前將系統櫃材料送審合格，被上訴人於驗收時經雙方合意僅就竣工材料取樣，針對契約規定數項標準之其中1項進行驗收檢查，自是符合契約抽驗之要求。又驗收程序既係竣工後始得進行之三方會勘、核對上訴人有無依約施作約定之工項及數量，則工程完工後之驗收自是對已黏貼美耐板之粒片板進行取樣，並就契約內已有之粒片板規格送驗，不可能單就尚未加工施作之美耐板及素面粒片板個別取樣送驗。上訴人對竣工後歷次會同取樣及送驗方法均無爭執，並於104年4月28日第1次協商會議中對系統櫃材料屬不合格品無異議而同意拆除重作，自不得因事後發覺如全數提出龍疆公司原廠材料將所費不貲，或無力提出同等品之相關文件，而主張被上訴人取樣或檢驗方法錯誤。㈢系統櫃工程材料於契約明定使用富美家等品牌之美耐板及符合CNS2215-F1級（95年版）標準、具防潮抑菌證明、滿足內政部營建署綠建材規範之化粧粒片版之規格材料。上訴人於進場施作前，已依約將施工材料送請審核，表明其施工材料所需之美耐板係採用同級品之安勝品牌，另化粧粒片板則係取自龍疆公司，並檢送龍疆公司出具之SGS臺北綠建材專案實驗室綠建材測試報告、超微量工業安全實驗室報告、試驗報告、綠建材標章證書及環保標章使用證書等符合系爭工程圖說A3-63所要求之標準及證明文件後，經境向事務所審查合格，報經被上訴人核准後同意施工。系統櫃工程主要材料之化粧粒片板既於契約明定採用國家標準及內政部訂定之綠建材規範，即無政府採購法第26條立法理由所謂訂定不當而有妨礙競爭或流於綁標情事。縱國家標準之化粧粒片板因價格競爭而僅有少數廠商生產，致多數製造廠商未能提出符合國家標準規格產製之建築材料，而發生類似限制競爭之假象，但此僅使上訴人依採購契約第20條第5項第4款規定取得更換採購標的之權利。然上訴人既從未於訂約前釋疑，又未於履約期間依約申請更換採購標的或以同等品取代，上訴人本有依其材料送審規格併依債之本旨，提供經監造單位及被上訴人審驗合格、由龍疆公司出廠之18mm及25mm化粧粒片板作為系爭工程系統櫃工程之主要材料。乃上訴人主張系統櫃工程開工前之材料送審文件確為其所提具，但該項工程係轉包由下包廠商極物企業社承攬，不知系爭工程約定之材料有限制競爭情事，直至與被上訴人協商拆除重作事宜，始發現符合CNS2215-F1級化粧粒片板僅有龍疆公司生產，其他公司或僅有18mm化粧粒片板符合國家標準，或尚未取得綠建材標章等證明文件，原處分違反政府採購法第26條第2項規定云云，實屬無據。㈣系統櫃工程申報竣工後，經3次驗收並抽樣送請SGS公司試驗均未合格，其中18mm化粧粒片板經試驗甲醛釋出量有超標10倍以上，但因上訴人於施工前曾提出龍疆公司出具化粧粒片板符合CNS2215-F1級甲醛釋出量標準之相關試驗證明，及訂購單作為粒片板之原廠供貨證明，被上訴人乃發函龍疆公司，始發現上訴人檢送之龍疆公司訂購單與被上訴人向龍疆公司函查所得訂購單，無論訂購日期、數量（相差7.5倍）均有明顯差異，但總價款卻均為65,016元，顯見上訴人檢送之龍疆公司訂購單有事後遭變造情事，且上訴人之下包廠商極物企業社為龍疆公司拒絕交易對象。上訴人將系統櫃工程轉包予極物企業社，並依其檢附之材料規格文件轉送監造單位審查，而未曾審議其提送文件之真實性，又因轉包壓低價格，致使極物企業社無力購買龍疆公司之產品，逕自以其他較低價格之產品取代，故系爭工程系統櫃工程實際施作之材料已非屬上訴人施工前送審之龍疆公司出廠材料，上訴人又未能提出實際施作材料出廠廠商出具之符合國家標準或綠建材標章等證明文件，自難下包商之疏失推諉其契約責任。再參以上訴人係以不符合送審規格且來源不明之材料實際施作於系統櫃工程，且其實際施作材料經抽樣送驗後第1、3、5次均未符合CNS2215-F1級甲醛釋出量，其中第3、5次試驗報告測出之甲醛釋出量超出預定標準之10倍以上。雖上訴人於協商會議中承諾拆除重作，惟直至被上訴人限期令其提送修正計畫書送審時，上訴人仍拒絕改正，是其於驗收程序不合格後又拒絕改正，違約情節堪屬重大等由，因將原處分予以維持，駁回上訴人之訴。

四、本院經核原判決駁回上訴人之訴並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……八、查驗或驗收不合格，情節重大者。」為行為時政府採購法第101條第1項第8款所明定。又系爭工程採購契約第15條約定：「㈠廠商履約所供應或完成之標的，應符合契約規定，無減少或滅失價值或不適於通常或約定使用之瑕疵，且為新品。……㈤查驗、測試或檢驗結果不符合契約規定者，機關得予拒絕，廠商應於限期內免費改善、拆除、重作、退貨或換貨，機關得重行查驗、測試或檢驗。且不得因機關辦理查驗、測試或檢驗，而免除其依契約所應履行或承擔之義務或責任，及費用之負擔。……」系爭工程施工規範第12501章V2.0「一般木作家具」2.1.1底材規定：「……⑵合板或粒門板……D.粒片板（塑合板）須以高溫高壓成型符合CNS2215抗彎強度、膠合劑種類、甲醛釋出量F1級之規定。」2.1.2貼面材料規定：「⑴美耐板：美耐板應符合CNS8058之規定，除另有規定外，厚度不得小於0.8mm。」系爭工程採購契約圖說A3-63系統櫃大樣圖之「櫥櫃工程製造規範及施工說明」壹、一般規定：「……2.主要材料：2-1美耐板：採富美家、度寶、耐美力等，經建築師、業主同意之廠牌。2-2門板：採用18mmTH V313 F1級防潮塑合板，面貼美耐板……。2-3檯面：25mmTH V313 F1級防潮塑合板，面貼美耐板……。2-4櫃體板材:採用18mmTH V313 F1級防潮塑合板，面貼防霉抗菌白色Melamine。3、本工程所採用V313F1環保粒片板，須符合CNS2215-F1型（95年版）之物理性質及化學性質之標準。5、本工程櫥櫃用料M.F.C（MelamineFace Chipboard）需滿足內政部營建署綠建材之規範……5-4：（室內建材揮發性有機逸散物質檢測標準方法及程序之研究）a.TVOC→PASS b.甲醛→PASS。」另依據CNS2215粒片板表4標示記號F1甲醛釋出量平均值（mg/L）0.3以下，甲醛釋出量最大值（mg/L）0.4以下。

㈡查上訴人於103年3月向監造單位提送系統櫃工程送審資料時，表明其送審規格及施工材料來源，關於美耐板部分，採用安勝品牌，為同級品；門板、檯面、櫃體板材等材料，均以符合契約規範之規格送審，並檢附向原廠供貨廠商龍疆公司訂貨之訂購單及龍疆公司產品（低甲醛環保防潮健康板）經SGS公司試驗〔試驗方法：CNS2215（2006）〕合格報告等文件，經監造單位審查合格，報經被上訴人核准後同意上訴人施工。惟上訴人於簽訂系爭工程採購契約後，隨即將系統櫃工程部分轉包予極物企業社，前開送審資料係依極物企業社檢附之材料規格文件轉送監造單位審查，上訴人並未審查該等文件之真實性。嗣系統櫃工程於103年5月間完工，兩造會同取樣後送SGS公司試驗，歷經5次試驗（除未經被上訴人參與取樣之第2次試驗、疑似他人冒上訴人名義申請之第4次試驗結果為合格外，其餘3次試驗結果均不合格，且第3次及第5次試驗結果，系統櫃所使用粒片板之甲醛釋出量最大值及平均值均嚴重超標達10倍以上）、3次驗收，最終認定驗收不合格，且事後經被上訴人向龍疆公司查證結果，方知上訴人提送之送審資料，其中龍疆公司訂購單係遭變造，且極物企業社為龍疆公司拒絕交易對象。其後兩造及監造單位召開3次協商會議，對於系統櫃及期刊櫃屬於不合格品均無異議，且原則上以拆除重做方式辦理。上訴人乃提送系統櫃工程改善施工計畫，然關於塑合板25mm面貼美耐板部分，未依監造單位審查意見補提相關檢驗報告，經被上訴人通知後仍拒絕提送等情，為原判決依法認定之事實。據此，被上訴人以系爭工程之系統櫃工程確經驗收不合格，因該工程完工後，圖書暨資訊大樓主要係供被上訴人教師及學生使用，系統櫃甲醛釋出量超標達10倍以上，對於經常使用圖書暨資訊大樓之被上訴人師生恐有危害健康之疑慮，且上訴人一再違反協調會議決議及契約相關規定，於驗收不合格後又拒絕改正，迄至原處分作成前，仍未能補正粒片板甲醛釋出量不合格之缺失，情節堪屬重大，該當政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之要件，並作成原處分，即屬有據，原判決予以維持，核無違誤。

㈢次查，原判決針對上訴人在原審關於系統櫃工程驗收，應分別就粒片板進行CNS2215甲醛釋出量測試，就美耐板進行綠建材規範之TVOC、甲醛逸散速率檢測，被上訴人違反契約規定，將加工後之成品（粒片板面貼美耐板）錯誤依CNS2215標準進行檢驗，始導致驗收不合格之主張，如何不足採取，業已依據系爭工程採購契約第15條、施工規範第12501章「一般木作家具」與工程圖說A3-63有關櫥櫃工程製造規範及施工說明等相關規定，以及國家標準關於粒片板之CNS2215規範，其種類包含「素面粒片板」、「單板貼面粒片板」（素面粒片板表背兩面均以單版貼面）及「化粧粒片板」，而「化粧粒片板」又可區分單板貼面（素面粒片板表背兩面或單面以化粧單板貼面者）、塑膠貼面（素面粒片板表背兩面或單面以合成樹脂系薄膜或薄片、合成樹脂含浸紙、仿木理薄皮等貼面者）及塗裝（素面粒片板表背兩面或單面以合成樹脂塗料塗裝或印刷者），並佐以上訴人所提送審文件已表明供料廠商龍疆公司產品為化粧粒片板（Melamine FaceChipboard），除符合CNS2215（2006）規範之甲醛釋出量外，經依內政部建築研究所「室內建築揮發性有機逸散物質檢測標準方法及程序之研究」進行TVOC（性能水準＜0.19mg/㎡.hr）及甲醛（性能水準＜0.08mg/㎡.hr）等2項測試項目結果亦經判定為通過，亦即上訴人亦係以龍疆公司所生產之化粧粒片板可以通過多項不同檢驗，符合契約規範及工程圖說要求具備之規格與品質而辦理材料送審，且竣工後之驗收自是對已黏貼美耐板之粒片板進行取樣，上訴人於歷次會同取樣乃至以CNS2215為試驗方法作成試驗報告均無異議等情，而認依據契約規範系統櫃使用之化粧粒片板應符合CNS2215-F1級標準之理由詳述甚明，經核並無違誤。上訴意旨再執詞主張依契約圖說美耐板貼合粒片板後之合成品，應以TVOC作為檢測方法，而非以CNS2215標準為檢測云云，進而指摘原判決前開認定違背契約事證，並有判決不備理由之違法，非屬可採。

㈣又政府採購法第26條第1項、第2項規定：「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。」「機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。」旨在杜絕不法人員藉不當之技術規格妨礙競爭，甚或謀取不法利益，乃明定招標文件規格之訂定方式，且不得限制競爭。本件系統櫃工程主要材料及技術規格既明定採用國家標準及內政部訂定之綠建材規範，即符合政府採購法第26條第1項規定，自無藉不當技術規格之訂定以妨礙競爭可言。縱令製造、生產符合國家標準之化粧粒板材料之廠商為數不多，亦難據此而謂有限制競爭情事。況依原判決認定之事實，上訴人於第3次協商會議後提出之系統櫃工程改善施工計畫既已表明關於粒片板25mm部分另提出同等品，亦即由原供貨廠商龍疆公司改為由薪豐公司出貨，可見上訴人亦認符合國家標準規範要求之供貨廠商非僅龍疆公司，上訴人主張就系統櫃工項主要材料25mm板材具有符合契約規格文件之供應商僅龍疆公司1家獨有，與事實容有未符，原判決據此而認被上訴人辦理系爭工程招標並無違反政府採購法第26條第2項規定情事，上訴人以有限制競爭情事主張原處分違法為不可採，經核並無違誤，亦無上訴意旨所指判決不備理由之違背法令情事。另原判決關於上訴人不曾於決標日起7日內提出欲以其他替代方案取代契約約定採購標的書面請求等論述，旨在闡明依據施工規範第13條第6項規定，倘市場無法供應合約所定材料及規格時，上訴人依約可於決標日起7日內向被上訴人提出，否則即應提出符合契約規範所應具備之品質與規格的材料，並表明上訴人未曾於決標日起7日內提出市場無法供應合約所定材料及規格的事實，本件既無市場無法供應情事，即與施工規範第13條第6項規定無關。上訴意旨以本件並無市場無法供應情事，主張原判決有錯誤引用施工規範第13條第6項規定之情形，並指摘原判決未就其關於上開施工規範第13條第6項規定顯失公平，依民法第247條之1應屬無效，上訴人依民法第507條規定不負遲延責任等主張予以論究，有判決不備理由之違背法令情事，亦無可採。

㈤另政府採購法第101條立法意旨，係在杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並建立廠商間之良性競爭環境。本件依原判決認定之事實，上訴人既有「驗收不合格，情節重大」之情事，則原判決以系統櫃工項使用之化粧粒片板甲醛釋出量超標10倍以上，經事後查證結果上訴人於施工前提出之送審文件，其中龍疆公司訂購單有遭變造之情，並因上訴人將系統櫃工程轉包以致壓低價格，致使轉包商無力購買龍疆公司產品，逕自以其他價格較低之產品取代，而非以送審通過之龍疆公司產品施作，上訴人顯未依債之本旨提供合於契約規範之建材，難以推諉其契約責任，且依第3次協調會議決議，兩造均同意就系爭工程中之系統櫃及期刊櫃拆除重做，此部分重做金額占直接工程費之10.97%（材料部分占7.91%），比例非低，再參以上訴人雖於協商會議承諾拆除重做，但直至被上訴人以104年7月24日東大總字第1040009154號函限期令上訴人提送修正計畫書送審時，上訴人仍拒絕改正，違約情節重大為由，而認被上訴人作成原處分將上訴人刊登政府採購公報乃屬適法處置，實已考量政府採購法第101條立法目的及上訴人違約之具體情事後，審認原處分無違比例原則，經核尚無違誤。至於系統櫃工程款占總工程款之比例高低，僅係前揭審酌事項之一，上訴人以系統櫃工程款占總工程款比例非高，其所提供之系統櫃品質、效用、安全均無慮，依政府採購法第72條第2項規定辦理減價收受即可達其目的，被上訴人以原處分將上訴人停權，必要性顯有疑義，且上訴人因此所受工作權及財產權之不利益，較諸原處分對於提昇政府採購效率與確保採購品質等公共利益，顯然較為重大為由，主張原處分違反比例原則，並指摘原判決前開認定有理由不備之違法云云，要屬其一己見解，不足為採。

㈥末以，被上訴人係依據政府採購法第101條第1項第8款規定作成原處分，依同法第103條第1項第2款規定，上訴人自刊登公報之次日起1年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。而依上訴人主張被上訴人係於105年10月27日將其刊登政府採購公報，是原審法院於106年6月27日言詞辯論時，停權之1年期間尚未屆滿，原處分並無已執行完畢而無回復原狀可能之情形，上訴人提起撤銷訴訟，以資救濟，應屬正確訴訟類型。上訴人以本件於判決確定前，原處分將執行完畢，即有已執行完畢而無回復原狀可能為由，主張原審審判長未盡闡明義務，協助其選擇正確訴訟類型，構成訴訟程序重大瑕疵而有違誤，原判決應予撤銷云云，容有誤會，殊非可採。

㈦綜上，被上訴人依政府採購法第101條第1項第8款規定，以原處分通知上訴人將刊登政府採購公報，於法無違，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原判決予以維持並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異