最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1042號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1042號

上訴人

李惟祺

訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院107年度訴字第1280號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、緣上訴人所有臺北市○○區○○○路00巷0號2樓之2建築物（下稱系爭建物，領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照），係位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱系爭細部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱系爭修訂計畫）所編定使用分區為「商業區」內，系爭細部計畫、系爭修訂計畫均明文系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被上訴人查得上訴人有就系爭建物向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率核定課徵房屋稅，乃先以106年5月23日北市都築字第10634286200號函（下稱106年5月23日函）通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰（上訴人針對此函曾提起訴願，經臺北市政府訴願不受理），後續被上訴人雖曾以106年12月29日北市都築字第10641496100號函、107年1月10日北市都築字第10730163600號開會通知單通知上訴人將於107年1月15日派員至系爭建物現場會勘，因逾指定會勘日期後始將前開通知送達上訴人，被上訴人並未曾進入系爭建物會勘，惟被上訴人依相關事證仍認上訴人有將系爭建物作為住宅使用，違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等，以107年3月26日北市都築字第10732331700號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，遞經臺北市政府駁回訴願，遂向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院認其無管轄權，以107年度簡字第191號行政訴訟裁定移送至臺北高等行政法院（下稱原審）審理，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。

貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人就系爭建物之使用，確有故意違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫之情形，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：

㈠83年6月1日公告之系爭細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定、105年11月9日公告之系爭修訂計畫，可見系爭細部計畫、系爭修訂計畫均有不准許系爭建物作為住宅使用之明文，上訴人於原審審理時既自陳系爭建物購入後即供其住宅使用，目前也偶而會前往使用，亦不爭執確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見上訴人確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定之用途相違，被上訴人認上訴人有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。

㈡參酌上訴人買受時永慶房屋仲介股份有限公司（下稱永慶公司）提供之不動產說明書，其內容乃針對主建物用途為一般事務所、非住家用等情特予指明，上訴人由前開說明內容當可疑系爭建物是否存在相關使用限制之規定，並請求仲介之永慶公司為進一步查證確認，上訴人並非無從查考，卻捨此不為，逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其當可預見上開行為有違規可能，仍任令違規結果發生，上訴人對前開違規行為，應存在間接故意，否則，亦有應注意卻未注意之過失。況且，至遲經被上訴人以106年5月23日函告知上訴人系爭建物有前開規定之適用時，上訴人亦已明知系爭建物不得供住宅使用，上訴人卻未停止而續為住宅使用，此時亦堪認其係故意而持續為違規行為，被上訴人自得依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁罰上訴人6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原處分尚無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、平等原則，或違反行政程序法第9、36、43條等規定之違法：

㈠經查，雖系爭建物所有權狀、第二類登記謄本、使用執照上有關商業用、商業區之記載，或坐落土地登記謄本在使用分區、使用地類別屬空白之記載，並不表示即得反面推認可作住宅使用，衡酌各該資料登載情形，實無從令上訴人產生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎；另稅捐機關依上訴人申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，既認上訴人並無得主張信賴基礎之情由，且縱使被上訴人有未適時查證取締、消極任令上訴人長期違規使用之失，惟上訴人當可查知自身係違規使用之情狀，仍不足為上訴人因此可認所為應合法之信賴基礎，從而，上訴人據以主張原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則、明確性原則、比例原則，或謂違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定等，均屬無據。

㈡系爭建物自83年6月2日系爭細部計畫生效時起，即存在為商業區，不得供作住宅使用之限制，嗣後105年11月9日公告之系爭修訂計畫，亦無變更，上訴人於100年7月21日登記取得系爭建物所有權而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，關於系爭建物不得作為住宅使用之規定，在上訴人自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，況上訴人就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定以原處分裁罰上訴人6萬元、命停止違規使用，實無違法律不溯及既往原則。至大彎北段裁處作業原則，乃臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並非新舊法之變更，加之本件原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因是否適用前開裁處作業原則而有致上訴人受更不利待遇之情形，亦與法律不溯及既往原則無涉。

㈢上訴人所舉大彎北段經系爭細部計畫、系爭修訂計畫編定為娛樂區之C2基地，有經被上訴人同意變更為住宅使用，謂被上訴人就本件卻不同意作為住宅使用係違反平等原則。而上訴人主張之使用分區內容已與本件不同，其所舉文件與上訴人之違規情節，明顯有別，自難執此謂原處分有何違反平等原則可言。綜上，被上訴人查認上訴人就系爭建物作為住宅使用之行為，違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

肆、上訴意旨略以：關於使用執照存根聯的記載方式，僅記載作為商業區(供一般商業使用)，並無記載不得供住宅使用。而建物登記簿謄本僅於土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用。而該土地參考資訊檔的記載是104年9月1日開始建制，嗣於107年3月5日又在土地及建物的參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。上訴人於購屋時，並無上開資料可查，應認其行為乃法之所許。故上訴人就系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免之程度，自無所謂之過失。原判決對於上情均未查明，遽謂被上訴人並未給予上訴人任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，上訴人不得主張信賴保護，而認原處分並無違誤，認事用法，實有錯誤。被上訴人無法說明何以上訴人不能依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則。又縱認上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用。原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則等為據。然觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定及臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，況77年7月18日版本、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則均肯認商業區內亦得為住宅使用，被上訴人於系爭細部計畫所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。依司法院釋字第742號解釋意旨，系爭修訂計畫中「限制不得作住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般的法規命令。而上開管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，顯違反法律保留原則及法律優位原則。依行政程序法第15條第1項規定，都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府(即為臺北市政府)，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，實於法相違等語。

伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。上訴意旨稱臺北市政府依都市計畫法第79條第1項規定取得之專屬管轄權，不得再依行政程序法第15條第1項規定，授權被上訴人處理云云，於法尚非有據。經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府系爭細部計畫、系爭修訂計畫的商業區內，係供商業購物中心使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人依相關事證仍認上訴人有將系爭建物作為住宅使用，違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告系爭細部計畫所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄系爭修訂計畫，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即系爭細部計畫、系爭修訂計畫）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之系爭細部計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張系爭細部計畫當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供商業購物中心使用）（訴願卷第140頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月23日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（訴願卷第22至24頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。上訴意旨主張上訴人就系爭建物作為住宅使用並無過失，原判決認上訴人不得主張信賴保護，而認原處分並無違誤，認事用法，實有錯誤云云，不足為採。綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異