最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1048號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1048號

上訴人

藍美蓉

訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年9月5日臺北高等行政法院107年度訴字第1591號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、緣上訴人所有之臺北市○○區○○○路00巷0號6樓建築物（下稱系爭建物），領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃先後以106年5月23日北市都築字第10634285400號函（下稱106年5月23日函）通知改善、106年12月28日北市都築字第10641495400號函（下稱106年12月28日函）、107年1月9日北市都築字第10730162300號開會通知單（下稱107年1月9日開會通知單）通知現場會勘、107年1月23日北市都築字第10730167900號函（下稱107年1月23日函）通知陳述意見。嗣被上訴人審認上訴人雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月26日北市都築字第10731761000號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院認其無管轄權，以107年度簡字第189號行政訴訟裁定移送至臺北高等行政法院（下稱原審）審理，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。

貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依都市計畫法第35條、第79條第1項、82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」（100年7月22日更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項第2款、第2項、第10條之1第2款、第25條規定，系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市計畫街廓編號A6範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，並未容許供住宅使用；又依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐落之土地仍屬商業區供一般商業使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用。是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，上訴人將系爭建物作為住宅使用，與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被上訴人曾以106年5月23日函通知上訴人改善，是上訴人即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，嗣被上訴人對上訴人寄發106年12月28日函、107年1月9日開會通知單，通知上訴人將於107年1月12日派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人再以107年1月23日函，通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，請檢附具體事證並陳述意見。上訴人雖提出陳述書，然未舉出具體事證以供參酌，是被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是上訴人謂系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴，並非可採。又土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫。上訴人再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴，仍難採憑。另系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，該樓層之用途為一般事務所，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為上訴人信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。此外，被上訴人亦無任何表現於外之行政行為，足使上訴人信賴系爭建物得作住宅使用。上訴人雖提出陳述書，然未舉出具體事證以供參酌，被上訴人乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然上訴人購買後作住宅使用迄今，且經被上訴人以106年5月23日函通知後，上訴人即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被上訴人經臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年3月26日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對上訴人違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被上訴人亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則及司法院釋字第620號解釋意旨之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被上訴人就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被上訴人裁處上訴人罰鍰之法律依據，被上訴人參據該裁處作業原則，對上訴人裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。被上訴人前以106年5月23日函通知上訴人，依該函內容可知，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，更無上訴人所述有何誘導上訴人配合規避檢查之文字。又被上訴人對上訴人寄發106年12月28日函及107年1月9日開會通知單，僅係通知上訴人將於107年1月12日派員至系爭建物現場會勘，因上訴人不在家，被上訴人所派人員即未進入系爭建物勘查。是被上訴人並未以強制手段進入系爭建物進行行政調查，上訴人之隱私權與居住自由亦未受到任何限制，上訴人主張被上訴人於事實調查過程中，侵害其居住自由與隱私權，違反比例原則及有利不利一併注意之客觀原則，仍難憑採。綜上所述，被上訴人審認上訴人將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

肆、上訴意旨略以：關於使用執照存根聯的記載方式，僅記載作為商業區(供一般商業使用)，並無記載不得供住宅使用。而建物登記簿謄本僅於土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用。而該土地參考資訊檔的記載是104年9月1日開始建制，嗣於107年3月5日又在土地及建物的參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。上訴人於購屋時，並無上開資料可查，應認其行為乃法之所許。故上訴人就系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免之程度，自無所謂之過失。原判決對於上情均未查明，遽謂被上訴人並未給予上訴人任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，上訴人不得主張信賴保護，而認原處分並無違誤，認事用法，實有錯誤。被上訴人無法說明何以上訴人不能依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則。又縱認上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用。原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據。然觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定及臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，況77年7月18日版本、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則均肯認商業區內亦得為住宅使用，被上訴人於83年都市計畫所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。依司法院釋字第742號解釋意旨，105年都市計畫中「限制不得作住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般的法規命令。而上開管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，顯違反法律保留原則及法律優位原則。依行政程序法第15條第1項規定，都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府(即為臺北市政府)，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，實於法相違等語。

伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。上訴意旨稱臺北市政府依都市計畫法第79條第1項規定取得之專屬管轄權，不得再依行政程序法第15條第1項規定，授權被上訴人處理云云，於法尚非有據。經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年都市計畫、105年都市計畫的商業區內，係供商業購物中心使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年1月23日發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供系爭建物未作住宅使用之具體事證供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年都市計畫所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄105年都市計畫，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭83年都市計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年都市計畫）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年都市計畫當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供商業購物中心使用）（參原審乙證12），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月23日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（訴願卷第24至26頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。上訴意旨主張上訴人就系爭建物作為住宅使用並無過失，原判決認上訴人不得主張信賴保護，而認原處分並無違誤，認事用法，實有錯誤云云，不足為採。綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異