最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1084號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1084號

上訴人

林志忠

訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年9月12日臺北高等行政法院107年度訴字第1353號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00巷0號0樓之0建築物（下稱系爭建物），坐落在同區○○段96地號土地（下稱系爭土地）上，領有92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，於106年5月22日發函通知上訴人改善，繼於107年1月8日、同年月12日通知上訴人將派員現場勘查，再於107年3月29日發函通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年5月1日北市都築字第10734269700號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，並聲明撤銷訴願決定及原處分，經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1353號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：

㈠系爭建物自92年間建造完成開始使用起，即位於83年計畫案公告之商業區內，且不得供住宅使用，105年計畫案亦未變更。上訴人於96年購入系爭建物，一直作住宅使用至今，並申請核定按自用住宅課徵地價稅，其為系爭建物所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，更不得以自己之行為，從事違法之使用。上訴人違背該義務，將坐落商業區之系爭建物充為自用住宅使用，為故意違反商業區管制法令行為，原處分依都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則，對上訴人裁處法定最低額度罰鍰，並限期9個月內停止違規使用，於法並無不合。

㈡都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人以原處分未記載83年計畫案之公告為由，指摘原處分違反法律不溯及既往原則，顯然忽視上開公告之存在，也未能意識其違反分區使用之行為現仍持續中，所訴自無可採。而系爭建物使用執照存根及所有權狀載明使用分區為「商業區」、主要用途為「商業用」，上訴人向前手購買系爭建物之初，已然知悉系爭建物受商業區使用限制，且商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，然上訴人未進行必要之查詢，逕將系爭建物充為自用住宅使用，乃具容任違規結果發生之未必故意。況被上訴人自106年5月起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，但仍持續為自用住宅使用，具有違章故意。系爭建物是否受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅之資訊判斷，都市計畫主管機關或地政機關均無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於土地登記資訊，轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。上訴人以土地所有權狀及土地登記簿上未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，又以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其違反都市計畫法之主觀責任，要屬無由。

㈢被上訴人於監察院作成糾正文，始啟動本次裁處管制措施，其為臺北市都市計畫之主管機關，對於都市脈動與計畫目標間之拉扯與影響，毫無掌握與檢討，消極任事，縱容延宕，長年未依都市計畫法第26條第1項為通盤檢討，確為可議。不過，被上訴人縱有如上訴人所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保護原則援用之餘地。上訴人據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則等理由，無非以被上訴人之失職，正當化並合理化自己之違章行為，如予採納，無異使其違章行為因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益，於其他恪守法律義務，期以全民共享優良生活品質之國民，甚為不公，其主張當然難以採擇。

㈣上訴人論及被上訴人於94年間給予同區域內之萬豪酒店無須繳納回饋金即得作住宅使用之待遇，有違平等原則云云。惟該等因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地等語，駁回上訴人於原審之訴。

五、本院查：

㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。

㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。

㈣又依地方制度法第18條第6款第1目及都市計畫法第4條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項，係「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。臺北市政府亦已依行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得依裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。上訴意旨以：上開臺北市政府104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，於法相違，被上訴人實不具作成原處分之權源，原處分應撤銷云云，洵非可採。

㈤經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年3月29日發函通知上訴人，系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見等情，為原判決依法確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人一再通知後仍繼續違規使用，是原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分明載書面處分應記載事項，裁處上訴人罰鍰並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，認事用法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令業經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴人主張：臺北市政府在法無明文授權下（包括都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例等均無授權），竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂頒之職權命令或行政處分，增加法無明文之限制，顯已違反法律保留原則，原處分及訴願決定亦違反法律保留原則，應予撤銷云云，尚無足採。又臺北市政府既自83年起依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭都市計畫地區內之系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括住宅，則自無再適用依同細則第26條授權訂定之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地，上訴意旨主張系爭都市計畫不准住宅使用之規定，牴觸臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）云云，尚屬誤解。此外，在行政訴訟法增訂第5章都市計畫審查程序規定前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟。惟得否認為行政處分而許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，兩者間並非互斥，上訴意旨主張105年計畫案限制不得作住宅使用之管制，依司法院釋字第742號解釋意旨，即具有行政處分性質，因無法源依據，違反法律保留原則及法律優位原則，應屬違法，原處分自於法未合，應予撤銷云云，亦為其個人歧異見解，無可採信。

㈦臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日將名稱修正為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，尙不致因該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用上開臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無適用同條第2款規定之餘地。本件更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續使用至新建止（為原有之使用）或改為妨礙目的較輕之使用或給予適當之補償，原處分直接禁止其繼續使用，除違法外，亦有違信賴保護原則及比例原則而應予撤銷之問題。上訴意旨以：都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定，顯有所齟齬，原處分依都市計畫法第79條第1項前段規定裁處上訴人，未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，顯違反誠信原則，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，尚無足採。又臺北市土地使用分區管制自治條例（修正前為「都市計畫法臺北市施行細則」）第21條至第24條之具體規定內容固然前後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，固曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案明示系爭建物所在之系爭土地不得供作住宅使用，此即表示該土地自始沒有列入可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，依都市計畫法就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此，前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨以：77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條規定，以及82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條規定，均明文肯認商業區內亦得為住宅使用，符合一般人民之認知，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，83年計畫案係加諸法律所無之限制，違反法律保留原則，則上訴人對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知錯誤，實不具故意過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也無任何期待可能性云云，自無足採。

㈧又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，其「建築物概要」記載系爭建物係供「一般事務所」使用，則上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物係供商業區之一般事務所使用，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月22日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。上訴人以其無可查之資訊，無法在土地及建物登記簿謄本上查詢，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並執與本件無關之其他開發案，指摘原處分違反平等原則及有利不利一體注意原則云云，均不足採。

㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異