最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第255號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第255號

上訴人

楊碧霞

訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月6日臺北高等行政法院108年度訴字第1006號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00號00樓之0建築物（下稱系爭建物），坐落在同區○○段105-4地號土地（下稱系爭土地）上，領有97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供商業購物中心使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，於106年4月24日發函通知上訴人改善，繼於107年8月8日通知上訴人將派員現場勘查，再於107年9月11日發函通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月20日北市都築字第10760682201號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第1006號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：

㈠系爭建物位於83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案街廓編號A2區，而上開計畫案均不准許位於商業區之系爭建物作住宅使用。被上訴人查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，乃一再函知上訴人改善、現場勘查及陳述意見，均未獲回應，上訴人明知有按臺北市政府公告上開計畫案所定使用類別而使用的狀態責任保持義務，卻仍執意將系爭建物繼續作住宅使用，構成違章的事實，具有故意，原處分對上訴人裁罰，依法有據。

㈡都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟，然此係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，不得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令。又臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，再依該條例第26條之授權制定臺北市土地使用分區管制自治條例，關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，仍不妨礙臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定，上訴人主張前揭都市計畫並無限制不得作為住宅使用，原處分認定其違反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據而違反法律保留原則云云，委無足採。

㈢建商、代銷公司或仲介等銷售廣告行為，非行政機關所為，不得作為信賴基礎。在上訴人取得所有權之前，因私法交易相對人之錯誤引導，而就建物之管制使用有所誤認，也僅得尋求私權救濟，不能因此免除按都市計畫管制使用之義務。土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，不得以此認定系爭土地或系爭建物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其注意義務。上訴人並未提出臺北市政府或被上訴人有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，是其主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則等，自無足採。上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，對系爭建物違法狀態應予排除，惟其違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，其違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。

㈣系爭建物於97年11月21日建築完成，當時92年計畫案已明定不准許住宅使用，105年計畫案亦無改變，又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處以罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍違法使用之事實狀態尚未終結，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至裁處作業原則，係臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰範圍為裁罰，亦無因新舊法變更致上訴人受更不利待遇的情形，與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，被上訴人於107年間作成原處分時，具裁罰權限，且本件違規事實狀態尚未終結，被上訴人作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。

㈤原處分已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，足使上訴人瞭解其受處分的原因事實及法令依據，無違明確性原則。另被上訴人早以106年通知改善函，指導上訴人停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，上訴人尚難以不知情為由而主張免責，不符合行政罰法第8條前段「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除其處罰」要件。

㈥臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定，乃針對該條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，為尊重人民既得權利及法秩序安定性，所設過渡性之規範，以保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的；83年計畫案明定街廓編號A2區係「供商業購物中心使用」，非供住宅使用，亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，又105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅使用之規定，而系爭建物完工及上訴人登記所有於後，核與上開規定之情節有間，上訴人主張系爭建物得繼續違法使用，原處分有違誠信原則云云，不足採認。又裁處作業原則係按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，以輔助被上訴人行使裁量都市計畫法第79條第1項裁罰金額及管制手段，且未增加法律所無的限制或處罰，自得作為處分的依據等語，駁回上訴人於原審之訴。

五、本院查：

㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。

㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。

㈣又依地方制度法第18條第6款第1目及都市計畫法第4條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項，係「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。臺北市政府亦已依行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。上訴意旨以：都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為臺北市政府，並無任何得為權限委任之規定，上開臺北市政府104年4月29日公告之權限委任，於法相違，原處分應撤銷云云，洵非可採。

㈤經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供商業購物中心使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年9月11日發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應等情，為原判決依法確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人一再通知後仍繼續違規使用，是原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分明載書面處分應記載事項，裁處上訴人罰鍰10萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不得供作住宅使用，此管制命令業經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴人主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。

㈦臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日將名稱修正為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，尙不致因該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用上開臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無適用同條第2款規定之餘地。本件更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨以：上訴人之違規態樣，應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3項規定之範疇，臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，原處分有違信賴保護原則及比例原則，原判決未為判斷，有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，尚無足採。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，固曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案明示系爭建物所在之系爭土地不得供作住宅使用，此即表示該土地自始沒有列入可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此，前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨以：83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，77年7月18日及82年11月2日修正之臺北市土地使用分區管制規則，均肯認商業區內亦得為住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。

㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等規定，皆係在其買受系爭建物後公布施行，不得溯及既往適用云云，顯係忽視系爭建物所在之系爭土地不得供作住宅使用之管制規定，於83年6月1日公告之83年計畫案早已存在，也無視其違反分區使用之違規行為至被上訴人處分時仍在持續中，其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續，非行為之繼續，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾3年裁處時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區（供商業購物中心使用）」，上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月24日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、比例原則及有利不利一體注意原則，本件應有行政罰法第8條但書之適用云云，均不足採。再查，臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，是臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權所訂定，就何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更程序之規定，性質上屬於對建築管理之建築法令規範，與都市計畫法關於土地與其上空間（建築物）之使用管制無關；又系爭建物縱使符合上開管理辦法規定之條件，也僅是變更用途時，免經申辦使用執照變更之程序，仍不能免除都市計畫對系爭建物不得供住宅使用之管制。上訴人仍難憑此主張受信賴保護或欠缺主觀責任。

㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異