最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第313號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第313號

上訴人

柯純德

上訴人

張永亮

上訴人

洪國防

上訴人

吳亦雯

共同訴訟代理人

詹晉鑒 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月31日臺北高等行政法院108年度訴字第1034號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃○○，嗣變更為黃一平，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件事實經過：

(一)上訴人柯純德、張永亮、洪國防及吳亦雯分別所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號7樓、000號6樓、000號10樓之2及95號3樓建物(下合稱系爭建物），均坐落臺北市中山區○○段105之4地號土地，領有民國97年11月21日97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供商業購物中心使用，不得作住宅使用。

(二)嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月26日北市都築字第10633335500號函、106年4月25日北市都築字第10633325000號函、106年4月28日北市都築字第10633333300號函、106年4月25日北市都築字第10633322700號函（下稱系爭行政指導函）通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

(三)嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年8月7日北市都築字第1076022781號函、107年8月2日北市都築字第1076021386號函、107年8月7日北市都築字第1076023107號函、107年8月9日北市都築字第1076024164號函（下稱系爭勘查函）通知上訴人，將分別於107年9月5日、107年9月3日、107年9月6日、107年9月7日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年9月12日北市都築字第1076035560號函、107年9月7日北市都築字第1076034194號函、107年9月13日北市都築字第1076036147號函、第1076036709號函（下稱系爭陳述意見函）分別通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。

(四)嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年12月24日北市都築字第10760716281號裁處書、107年12月22日北市都築字第10760710741號裁處書、107年12月17日北市都築字第10760662831號裁處書、107年12月18日北市都築字第10760670811號裁處書（下合稱原處分）處新臺幣（下同）10萬元、15萬元、6萬元、10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，分別提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第1034號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)查上訴人所有系爭建物坐落之土地，依83年計畫案明定街廓編號為A2區（即系爭區域）係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用，故系爭建物確實不得供住宅使用。另105年計畫案，維持臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落之土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」。上訴人於收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物充作住宅使用迄今，明顯與被上訴人發布92年計畫案之用途相違，自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件上訴人為系爭建物之所有權人，其違反使用管制命令義務將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人分別以系爭行政指導函通知上訴人並經上訴人收受，上訴人仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為。是被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分分別處上訴人10萬元、15萬元、6萬元、10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。

(二)上訴人雖主張原處分違反信賴保護、法律保留、法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：

1.按都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而臺北市政府發布裁處作業原則，乃就關於違反都市計畫法第79條第1項規定之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，上訴人自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，上訴人主張原處分違反法律保留原則云云，容有誤會。另稅捐處因上訴人將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，並未使上訴人非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，故被上訴人始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自無從代被上訴人為認定。

2.又查，系爭建物之建物所有權狀及使用執照文字，縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作商業購物中心使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發足供上訴人援引為信賴之依據。

(三)都市計畫除依循通盤檢討之機制，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷非可容許上訴人泛稱被上訴人怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其違規行為之處罰。再者，被上訴人綜合斟酌調查事實及證據之結果，始認定上訴人有系爭建物違規作為住宅使用事實，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函及勘查行為，亦無其他違法採證之情事，被上訴人屢次發函請上訴人提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解上訴人是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求。

(四)上訴人雖再主張都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日修正後名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）。77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則（下稱77年分區管制規則）、 82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則（下稱82年分區管制規則）亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用，上訴人對本件之違規行為不具故意或過失，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟本件上訴人為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被上訴人所發布之83年計畫案關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，上訴人援引83年計畫案前之77年分區管制規則、82年分區管制規則，即屬無據。另系爭建物之使用執照縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作商業購物中心使用，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人屢次通知上訴人改正使用狀態，避免受罰，上訴人仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，是上訴人主張委不足採。

(五)上訴人主張83年計畫案增加法律所無之限制，違反法律保留原則，又依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款規定，主張都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定相牴觸云云。惟查現行「臺北市土地使用分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合都市計畫法第32條規定及立法意旨。其次，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款規定乃針對該自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，所設過渡性之規範。對照本件系爭建物位處商業區，上訴人自收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。

(六)上訴人主張依行政罰法第8條但書所規定得減輕或免除處罰云云，然查臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布83年及92年計畫案，並規定系爭建物所坐落的土地不得供作住宅使用，但上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用，顯見上訴人對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明，不符行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。另上訴人主張自買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法云云。惟查，上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物之違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅，上訴人此部分之主張，亦非可採。

(七)綜上，本件被上訴人查認上訴人所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分分別裁處上訴人罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略謂：

(一)觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例，均無限制商業娛樂區不得作為住宅使用，且105年計畫案亦無針對「為何大彎北地區建物做住宅使用會有上開都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生」為任何說明，故原處分及訴願決定違反法律保留原則及授權明確性原則。又本件上訴人之信賴基礎至少包括住宅稅率及戶籍設立之認可等，且上訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形。依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定，上訴人本即免辦使用執照變更，自不影響信賴保護原則之適用，故原處分有違誠信原則及信賴保護原則。又臺北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。

(二)查大彎北地區爭議在於建商一開始即將相關建物作為房屋出售，且上訴人於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制。此外上訴人使用系爭建物縱有不合法之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予上訴人適當之補償。故原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，有違比例原則及有利不利一體注意原則。又原處分所謂「停止違規使用」所指為何亦語意不明，自有違明確性原則。

(三)上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾3年裁處時效，原處分當屬違法。另查原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。又本件上訴人經申請後，稅捐處始依法同意變更為住家用稅率，惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤。

(四)按77年及82年分區管制規則明文肯認商業區亦得為住宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得作為住宅使用。且上訴人買受系爭建物時之客觀環境均係一般住宅之交易氛圍，根本不能期待人民遵守系爭都市計畫案對其所為之規制，亦無任何期待可能性可言，原處分據以裁處上訴人，自於法有違。又本件實係臺北市政府長年之違法失職，上訴人向來信賴臺北市政府轄下行政機關之行政行為，而認系爭建物係可作為住宅使用，實有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：

(一)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。

(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定商業區，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，得依都市計畫法第23條程序擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分，分別予以不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。

(三)再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

(四)又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

(五)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河(中山橋至成美橋段)整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點(下稱管制要點)，第1點土地及建築物之使用(一)規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A2部分列於「商業區」之「供商業購物中心使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及(二)規定：「本地區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區(供商業購物中心使用)及娛樂區(供娛樂購物中心使用)，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用)及(三)規定：「街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區(供商業購物中心使用)及娛樂區(供娛樂購物中心使用)，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(三)規定：「本計畫區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區(供商業購物中心使用)及娛樂區(供娛樂購物中心使用)，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主。1.街廓編號A1、A2之商業區(供商業購物中心使用)，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。……」此分別有上開計畫案在卷可按。關於系爭建物所坐落之系爭區域位於商業區，供商業購物中心使用，不准許作住宅使用之管制效力一直延續至今。前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不准許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，原處分與法律保留原則及法律授權明確性原則違背云云，並無足取。

(六)經查，上訴人分別為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭區域位於上開83年、92年及105年計畫案的商業區街廓編號A2區內，係供商業購物中心使用，不准許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，均將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，亦為原判決依法所確定之事實。上訴人既分別為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反都市計畫所為之土地使用分區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人罰鍰10萬元、15萬元、6萬元及10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。又依上開之說明，原處分所謂「停止違規使用」，顯係指停止違規供住宅使用，語意清楚，上訴意旨主張有違明確性原則，殊不足採。

(七)72年4月25日公布，名稱為臺北市土地使用分區管制規則，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為臺北市土地使用分區管制自治條例（最近一次之修正為110年2月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即上開計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。至於77年及82年分區管制規則第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，允許商業區可供多戶住宅使用，惟83年計畫案起，已明文規定商業區及娛樂區所在地號之土地不准許供住宅使用，此即表示系爭區域自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之使用組別。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區及娛樂區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。

(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物所有權狀登載之建物主要用途為「商業用」，使用執照存根針對系爭建物所在A、B棟地上3層用途標示為「金融保險業(不含銀行、合作社)」，A棟地上6、7及10層及B棟地上6層用途標示為「一般事務所」，B棟地上7及10層用途標示為「一般事務所」及「餐飲業」，並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月25日，即陸續對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，則原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅所或戶籍登記顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，上訴人無信賴基礎之可言，上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則，禁反言原則，有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰之適用，上訴人欠缺行為之違法性認識云云，均不足採。

(九)上訴人另主張自其買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效云云。惟按上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅，上訴人此部分主張亦非可採。

(十)末按建築法第73條第2項至第4項規定：「(第2項)建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。(第3項)前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關定之。(第4項)第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」上訴意旨提及之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，即係依上開建築法第73條第3項規定授權訂定。惟按建築法上開規定所稱 之建築物用途分類之類別、組別及其定義，係屬建築法體系的分類及核定使用(建築技術規則總則編第3條之3及第3條之1規定參照)，故上開所稱是否免辦變更使用執照，係在處理建築物未依建築法相關法令所核定建築物使用類組之情形，與本件未依都市計畫法所發布命令之違法，並無關聯，上訴意旨關此部分，自無可採。

(十一)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異