最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第333號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第333號

上訴人

蔡安喬（即林○○、朱○○及莊○○之被選定當事人）

訴訟代理人

蔡鈞傑 律師

訴訟代理人

陳秉怡 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月9日臺北高等行政法院108年度訴字第1148號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃○○，嗣變更為黃一平，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件事實經過：

(一)上訴人蔡安喬、選定人林○○分別所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○巷○號10樓及同巷○號3樓建築物，選定人朱○○及莊○○分別共有同巷○號6樓（朱○○及莊○○權利範圍分別為44分之16、44分之28）建築物（下合稱系爭建物），均坐落臺北市○○區○○段○之○地號土地，領有民國93年5月7日93使字第0156號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

(二)嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月22日北市都築字第10633071600號函、同年月23日北市都築字第10634184100、10634184200號函通知上訴人及選定人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

(三)嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃先分別以107年2月6日北市都築字第10730205400、00000000000、10730204900號函通知上訴人及選定人，將於107年3月2日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人及選定人配合無法進入，被上訴人乃分別以107年3月7日北市都築字第10732311300、00000000000、10732310800號函（下合稱系爭陳述意見函）通知上訴人及選定人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。

(四)嗣被上訴人審認上訴人及選定人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年11月26日北市都築字第10760417481、00000000000、10760417431號裁處書（下合稱原處分）處上訴人蔡安喬、選定人林○○、莊○○及朱○○新臺幣（下同）10萬元、15萬元及15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。

(五)上訴人及選定人不服，分別提起訴願，經臺北市政府分別以108年5月13日府訴二字第1086102464、1086102482號決定駁回上訴人及選定人莊○○、朱○○之訴願。選定人林○○部分，則因系爭建物以買賣為登記原因於107年7月2日所有權移轉登記為訴外人林○○所有，該裁處原處分作成時（107年11月26日）林○○已非系爭建物之所有權人，該裁處原處分命林○○於文到次日起9個月內停止違規使用部分，應有違誤，遭臺北市政府以108年5月13日府訴二字第1086102487號決定原處分關於限期停止違規使用部分撤銷；其餘訴願駁回。上訴人及選定人猶仍不服，提起行政訴訟，並選定上訴人為選定當事人，並聲明：訴願決定及原處分（選定人林○○限於罰鍰部分）均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第1148號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)查83年計畫案明定街廓編號A4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。而系爭建物所坐落土地位於街廓編號A4區。又92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年計畫案維持系爭建物所在A4街廓不得供住宅使用之規定。且按系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明、93年5月7日核發之使用執照顯示，系爭建物確不得作為住宅使用，堪以憑認。上訴人及選定人為系爭建物之所有權人，負有維護系爭建物合法使用狀態的義務，且經被上訴人行政指導通知改善並請上訴人及選定人陳述意見，仍未改善，且未獲回應，則上訴人及選定人有違規之故意。則被上訴人以上訴人及選定人將系爭建物作為住宅使用，違反土地使用分區之管制，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規定，作成原處分，揆諸首揭規定及說明，於法尚無不合。

(二)上訴人雖提出94年至今之自用住宅、地價稅單等件、買賣合約書、土地及建物權狀、土地及建物之謄本、使用執照、買賣廣告作為主張本件有信賴保護原則之適用。經查，建商或仲介等銷售一方的廣告行為，並非被上訴人所為，自不得作為信賴基礎。又稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依上訴人之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與上訴人違反都市計畫法規核屬二事。縱系爭建物的所有權狀或使用執照未載明不得作為住宅使用，然系爭建物使用執照既已記載使用分區為商業區等文字明確，即應依據該文字記載遵行法律之規定。另按臺北市公立國民中小學學區劃分辦法第3條及第4條規定可知，學校學區劃分與建築物之使用分區並無關聯，自難以學籍之歸屬推論系爭建物之使用分區可作住宅使用。故本件上訴人並無信賴基礎，此部分之主張並無可採。

(三)上訴人另主張大彎北段之都市計畫個案逕將臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年主要計畫案）中之商業區、娛樂區面積之管制方式從「容納人口方式」變更為「不得當住宅使用」之方式，並未依都市計畫法第26條辦理必要程序，顯與行政程序法有違。經查，81年主要計畫案規定商業區、娛樂區以不容納人口方式管制，至83年計畫案規範計畫容納人口、土地使用規範不得作住宅使用之規定，應無牴觸上開主要計畫案之指導，且83年及92年計畫案皆依法進行公展公告。則上訴人迄未提起行政救濟，尚難否定83年、92年及105年計畫案之效力，故上訴人此部分之主張，委無可採。

(四)現行「臺北市土地使用分區管制自治條例」（100年7月22日修正前名稱為臺北市土地使用分區管制規則）中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合都市計畫法第32條之規定及立法意旨。查系爭建物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，於83年、92年計畫案內均已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用，是系爭建物所在A4街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，上訴人仍然有遵守的義務，此與上訴人主張同樣位於「大彎北段」區域內的「西華富邦」建案（由萬豪酒店、宜華國際富邦建設等共同建構）所在位置，曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其所在C2街廓使用分區管制內容的情形，顯不相同，自難比附援引作為原處分違反平等原則之依據，上訴人此部分之主張，均無可採。

(五)上訴人再主張被上訴人未經通盤檢討即為變更，影響人民財產權之保護甚鉅，所為原處分不符合適當性原則云云。惟查上訴人違規行為事證明確，此與系爭建物所在區域是否進行25年來之第1次通盤檢討，核屬二事，尚難為有利於上訴人之認定。另查系爭建物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，其建築物登記面積分別為154.10、199.65及199.65平方公尺，於83年及92年計畫案內均已明定不得作為住宅使用，自不適用臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定免辦理變更使用執照。

(六)綜上，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略謂：

(一)查都市計畫法及81年主要計畫案均未有商業區內建物不得作為住宅之規定，105年計畫案顯僭越都市計畫法或81年主要計畫案內容，被上訴人以該計畫案作為裁罰上訴人之依據，業已違反臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例及81年主要計畫案等規範，有違法律保留原則，原判決未察，顯有判決違背法令瑕疵。

(二)經查，81年主要計畫案規定商業區、娛樂區以不容納人口方式管制，是以本件大彎北段商業區、娛樂區配置既係以非容納人口方式管制，則商業區劃定不會有限制住宅使用之需要。惟105年計畫案逾越81年主要計畫案及通盤檢討要旨增列法所未有商業區內建物不得作為住宅之限制，原判決未予釐清本件系爭母法（即81年主要計畫案）有關都市計畫分區使用之「以非容納人口方式管制」劃定商業區立法原意與精神，逕行認定被上訴人嗣後做成「商業區內建物不得為住宅使用」之行政行為合法，構成判決理由不備之當然違背法令瑕疵。另按81年主要計畫案內容，足徵本商業區之劃設即有預留各級學校使用，倘無作為住宅區有居住及學區需求，何來如此劃設？被上訴人辯稱系爭都市計畫無牴觸81年主要計畫案及相關母法，顯然自圓其說不足為採，更可稽證本件確有違法適用之嚴重瑕疵。

(三)按臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定改採負面表列所稱之「經公告限制之土地及建築物使用」，本係指基地面積、深度、建築物建蔽率、容積率等不合規定之規制，非屬於使用組別之限制。然被上訴人卻將非規範有關「使用組別」之限制作為「限制商業區內建物作住宅使用」之依據，顯牴觸都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例等上位規範，原判決就上訴人對於臺北市土地使用分區管制自治條例第2條第30款至第34款、第21條至第24條規定之適用主張未交代理由即予駁回，有判決理由不備之當然違背法令瑕疵。

(四)系爭建物於93年間取得使用執照時未有不得作為住宅使用之限制規範，被上訴人嗣後於105年計畫案增列商業區內建物不得作為住宅使用之規定，即違反信賴保護原則。且臺北市政府尚以認定「自用住宅使用」為規範對象一再對外為行政行為（如稅捐處按自用住宅稅率課徵房屋稅、系爭建物建造及使用執照之核發），如此信賴外觀基礎之產生卻於嗣後自行恣意推翻，當有違反信賴保護原則之處。原判決逕行認定上訴人無信賴基礎，明顯與卷內證據資料相衝突，並牴觸信賴保護原則。且原審拒為調查上訴人依法聲請調閱證據，有應於審判期日調查審酌之證據而未予調查之當然違背法令。

(五)按都市計畫法第32條規定係授權主管機關於都市計畫中劃定使用分區之規定，而第39條規定係授權主管機關於施行細則訂定土地及建築物之使用限制，然臺北市都市計畫施行自治條例並無針對商業區內建物不得為住宅使用作明確規定，被上訴人逕以105年計畫案等行政處分作為限制人民使用之憑據顯於法未符；且原判決未審酌本院104年度判字第373號判決意旨，審酌本件被上訴人並未提出上訴人有違反臺北市土地使用分區管制自治條例之情節，顯已於法未合，自有判決不適用法規之違誤瑕疵。

(六)所謂「商業之便利」應係指都市計畫考量「面臨道路劃設寬窄」之設置，與可否當住宅本無關，而係與道路及停車空間規劃息息相關，故系爭都市計畫區內其中主要道路有一半在住宅區內，然所謂劃設之商業區（一般商業使用）大部分面臨之道路（如本件上訴人所居住住宅之臨路道路）僅未至10公尺甚至較住宅區為窄，然原審竟擴張解釋臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定作為限制住宅區使用之依據，顯然於法有悖。另按臺北市政府84年9月27日府都二字第84064377號公告之「修訂臺北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」，即指商業區內確可作為住宅區使用，而非如105年計畫案內限制住宅使用之情形，原判決不察顯有判決適用法規不當之違背法令瑕疵。

(七)監察院於109年5月21日提出109內調0054號糾正案調查報告明確提及被上訴人違法情形，另依被上訴人於109年12月31日函報內政部之「臺北市都市發展暨商業區檢討變更策略」內容，足徵本件確有諸多違背法令之疏失。另按內政部87年10月14日台內營字第8708034號函要求「除各使用分區內之土地及建築物業依原發布實施之都市計畫規定使用管制外，應適用新修正之管制規則規定。」且對於「土地使用分區內建物及土地之使用」劃分不同程序之使用管制係以「臺北市土地使用分區管制自治條例」及建築法第73條規定為依據，然被上訴人執意違法牴觸上開自治條例規定，堅持以妨害商業之便利作為105年計畫案限制系爭建物使用之依據，顯然違反法律位階之適用。原審未審究住宅使用係屬規模較輕之方式，依舉重以明輕之法理，在本質上不違反商業使用下應具合法性，符合臺北市土地使用分區管制自治條例之規範無疑。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：

(一)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。

(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定商業區，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，得依都市計畫法第23條程序擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分，分別予以不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。

(三)再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

(四)又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

(五)查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區係依據81年主要計畫案之計畫目標與構想，土地使用分區有住宅區、商業區、工業區及娛樂區。而該81年主要計畫案「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來計畫區內之商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管 制。」此分別有上開計畫案在卷可按。是81年主要計畫案及83年計畫案均已明定該計畫區內之土地使用分區，有住宅 區、商業區、娛樂區及工業區4種，各該都市計畫案依法本得對各使用分區有所規範及管制，各該計畫案內有關對住宅區之管制，依相關對住宅區之規定，同理，各該計畫案內有關對商業區之管制，依相關對商業區之規定，二者不容混淆，亦不容將相關對住宅區之規定，解讀為商業區內得作住宅使用之規定，上訴意旨一再混淆二者，指摘原判決違法，殊不足採，合先指明。

(六)承上開81年主要計畫案明定除住宅區外，其餘商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制之意旨，83年計畫案 明定計畫區內之商業區、工業區及娛樂區均不擬容納居住人口，僅於住宅區內，依其性質係住商混合使用、供住宅使用及供拆遷安置專案住宅使用，以計畫每人使用住宅樓地板面積25平方公尺，復依其面積分別計算規定容納人口為3,42 0、8,490、11,030人，合計22,940人；83年計畫案復以為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係台北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來台北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河(中山橋至成美橋段)整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點(下稱管制要點)，第1點土地及建築物之使用(一)規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A4部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及(三)規定：「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用)及(四)規定：「街廓編號A3-A13之商業區(供一般商業使用)，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區(供一般商業使用)，比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區(供一般商業使用)比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」，再以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(四)規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區(供一般商業使用)』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此亦分別有上開計畫案在卷可按。由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，乃依都市計畫法第23條規定程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A4，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。而本件臺北市政府既自83年間起依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭都市計畫地區內之系爭土地所在之商業區街廓編號A4不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依同細則第26條授權訂定之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。

(七)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，如前所述，83年、92年及105年計畫案管制效力一直延續至今，上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，被上訴人違法逾越適用該管制自治條例(規則)第2條第30款至第34款、第21條至第24條，原判決未予交代其適用、擴張解釋第10條之1第2款規定，均屬無憑。上訴意旨復指摘原判決未依本院104年度判字第373號判決意旨，審酌本件被上訴人未提出違反臺北市土地使用分區管制自治條例之情節云云，亦屬誤解。而上訴意旨執前詞主張系爭都市計畫案不准許住宅使用之規定，牴觸都市計畫法、臺北市土地使用分區管制規則(自治條例)及81年主要計畫案云云，同屬誤解。再上訴人無視81年主要計畫案已明文商業區不容納人口，復混淆使用分區與公共設施之劃設目的，以本商業區之劃設既有預留各級學校使用，倘無作為住宅區有居住及學區需求，何來如此劃設云云，其主張自無可採。另，依都市計畫相關法令所為之土地使用分區管制，係為實現都市計畫法「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」之立法目的(都市計畫法第1條)，而以依法發布之都市計畫「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃」(都市計畫法第3條)，商業區「為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」(都市計畫法第35條)，住宅區則「為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」(都市計畫法第34條)，劃分各使用分區且管制使用即在於追求都市之有計畫發展，上訴人所稱住宅使用係屬規模較輕之方式，依舉重以明輕之法理，在本質上不違反商業使用下具合法性，所謂商業之便利應係指都市計畫考量「面臨道路劃設寬窄」之設置，與可否當住宅使用無關云云，均屬其個人主觀歧異見解，不足採信。此外，在行政訴訟法增訂第5章都市計畫審查程序規定前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令實屬二事，是上訴意旨主張都市計畫內容中就土地及建築物之使用限制，其可定性為行政處分者即非屬都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，亦為其個人歧異見解，無可採信。另上訴意旨主張被上訴人違反84年9月27日府都二字第8406377號公告之「修訂臺北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」中所指商業區內確可作為住宅區使用一節，查依上訴人提出之附件13即上開計畫第64頁業已明文：部分地區考慮彈性分期分區發展之原則(如關渡……基隆河截彎取直新生地等計畫案)將另案辦理主要計畫及細部計畫予以開發，是上開84年計畫案並非本件83年、92年及105年計畫案之上位計畫，自無上訴人所謂違反之可言。至於內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋意旨略以：「……二、查貴市土地使用分區管制規則為都市計畫之地方單行規章，貴市都市計畫係屬地方行政計畫；復查都市計畫之制定程序及書、圖、表之製作，都市計畫法及其相關法令均有明確規定。準此，貴市都市計畫土地使用管制事項自應符合貴市土地使用分區管制規則之規定，其因管制規則之修正致未能符合時，自應儘速配合辦理都市計畫變更，在完成都市計畫變更程序前，除各使用分區內之土地及建築物業依原發布實施之都市計畫規定使用管制外，應適用新修正之管制規則規定」，惟其前提係都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然而，如前所述，系爭都市計畫關於A4街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項、「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條等規定的情形，自與上開函釋所指情形有間，附予指明。

(八)再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

(九)經查，上訴人及選定人為系爭建物之所有人，系爭建物位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案、92年1月7日公告之92年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不准許住宅使用。上訴人及選定人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以107年3月7日函分別通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人及選定人受通知後未予回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人及選定人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人及選定人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，審酌系爭建物主要建物面積分別為154.10、199.65及199.65平方公尺，前者在100平方公尺以上，未達165平方公尺，屬於級距3，後2者在165平方公尺以上，未達230平方公尺，屬於級距4，分別以原處分裁處上訴人及選定人罰鍰10萬、15萬及15萬元並限上訴人及選定人莊○○、朱○○於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

(十)上訴意旨主張系爭建物於93年取得使用執照時未有不得作為住宅使用之限制，且稅捐處對系爭建物有按自用住宅使用課稅之行政行為，上訴人及選定人為住家使用之事實係於105年計畫案增列商業區建物不得作住宅使用前，有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件。然查，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年、92年及105年計畫案均不得作為住宅使用，已如前述，而系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，建築物概要亦載明地上3層、6層及10層，「用途：一般事務所」（原處分卷第77頁至第79頁），上訴人及選定人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制；且商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人及選定人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人及選定人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月22日及23日起，即發函對上訴人及選定人就系爭建物合法使用進行行政指導，且均送達上訴人及選定人，此為原審依法認定之事實，並有該函及送達證書在原處分卷可按，自斯時起，上訴人及選定人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵所顯示之資訊判斷，稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能；又系爭建物業經93年8月10日完成第一次登記，建物標示部即記載其主要用途為商業用，上訴人及選定人嗣先後以買賣等原因取得所有權，此有系爭建物所有權相關部別列印在原處分卷可參，登記機關並無與使用執照不相符之記載；上訴人猶執前詞，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則云云，自不足採。又上訴意旨主張原審未依法依上訴人之聲請調閱歷年都市計畫書，致影響判決結果一節，查都市計畫之實施，均須經依法公告發布，是上訴人聲請調查之都市計畫書，可輕易自被上訴人之網站資訊取得，原審未予調取不得逕指為違法，況上訴意旨以92年計畫案就停車空間分就住宅使用及非住宅使用，推論本件商業區允許住宅使用，其混淆系爭計畫區及系爭計畫區內之商業區二者，已指明如前，自亦無可採。

(十一)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異