最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第548號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第548號

上訴人

邱雅音

訴訟代理人

林明侖 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月27日臺北高等行政法院108年度訴字第970號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、緣上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號9樓之16建築物（下稱系爭建物），領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」所附都市計畫圖說（下稱83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱105年都市計畫，並與83年都市計畫及92年都市計畫合稱系爭都市計畫），均明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得供作住宅使用。之後被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，於是以106年5月9日北市都築字第10633610100號函（下稱106年5月9日函）通知上訴人：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。之後被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以107年2月14日北市都築字第10730142700號函（下稱107年2月14日函）通知上訴人，將於107年3月12日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依據等語；該函於107年2月27日送達，惟屆期未獲上訴人配合無法進入。被上訴人又以107年3月15日北市都築字第10732329700號函（下稱107年3月15日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍未獲回應。被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用的具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760415991號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以108年4月26日府訴二字第1086101766號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。

貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭都市計畫並未違反法律保留原則及法律優位原則：

㈠依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第23條、第26條第1項、第32條、第35條、第85條前段、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市施行細則」（100年7月22日更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」）第1條、第10條、第10條之1、第25條、第26條、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」（100年7月22日更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」）第3條規定，83年都市計畫附件一已明定包括街廓編號A9區是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於街廓編號A9區。之後92年都市計畫及105年都市計畫內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A9街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。

㈡至於內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋內容，其前提是都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然系爭都市計畫關於A9街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項、「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則」第3條等規定的情形，自然沒有上述函釋的適用，更沒有牴觸法律優位原則的問題。系爭都市計畫未違反正當行政程序：依都市計畫法第3條、第13條第1款、第22條第1項、第23條第1、3、5項、第18條、第19條第1項及第21條第1項規定，直轄市政府擬定細部計畫後，已有公開展覽、舉行說明會及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士所組成的都市計畫委員會審議，並無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。又直轄市政府所擬定的細部計畫，本質上屬於法規的一種，而與都市更新計畫概要的核准及都市更新計畫的核定等行政處分，其性質顯不相同。從而，都市計畫法關於細部計畫，已綜合考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，而有相當的可行性及合理性，並沒有違反憲法上正當行政程序原則的內涵。系爭都市計畫均為細部計畫，臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施，並未違反正當行政程序。系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」：

㈠都市計畫法第79條第1項前段所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫，而不以限定其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人所發布的法規命令為限。何況都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。上訴人只因為司法院釋字第156號及第742號解釋將都市計畫的通盤檢討變更定性為法規命令，將都市計畫的個別變更定性為行政處分，就將直轄市政府於都市計畫個別變更中所訂定的使用分區管制規定，排除於同法第79條第1項「依都市計畫法所發布之命令」之外，並主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，而非法規命令，不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，容有誤會，也不可採。

㈡上訴人所有系爭建物所在A9街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於系爭都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而不是依據「臺北市土地使用分區管制規則」第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建物是於83年都市計畫及92年都市計畫使用分區管制規定發布之後的96年5月3日才興建完成。所以，上訴人主張從上述相關規定中找不到「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同規則第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A9街廓使用分區管制變更前，上訴人仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另上訴人主張被上訴人長期漠視未依法處置等情形，則屬被上訴人執法怠惰的問題，無法作為阻卻上訴人違規使用行為之違法性及有責性的理由，上訴人更不能據以主張「不法的平等」，要求被上訴人繼續怠惰下去，而不得對上訴人依法執行職務。

㈢又依建築法第73條規定可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，此與上述都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。所以，雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。從而，上訴人主張依據「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，縱系爭建物使用用途與使用執照記載不符，仍可合法使用，免辦理變更使用執照，即不可採。上訴人違反都市計畫法第79條第1項規定，且有故意：

㈠依都市計畫法第79條第1項規定，都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人為負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，即可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人裁處罰鍰。上訴人主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」所衍生的義務，並不可採。

㈡83年都市計畫及92年都市計畫有關使用分區管制要點的內容，除了踐行公開展覽及將發布地點、日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。被上訴人也於90年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢，並沒有上訴人所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。嗣被上訴人前曾先以106年5月9日函通知上訴人，又以107年2月14日函通知上訴人，將於107年3月12日派員至系爭建物現場勘查，然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，被上訴人再以107年3月15日函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，仍然未獲回應。可見，上訴人明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章的事實，主觀上已符合「故意」責任要件。上訴人主張其對於系爭建物違規使用既無故意也無過失，亦不可採。臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被上訴人已經先後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是上訴人截至原審言詞辯論終結時，仍繼續將系爭建物供作住宅使用。顯見上訴人已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。上訴人主張其對於系爭建物違規使用欠缺違法性認識，應依行政罰法第8條但書規定減免處罰，尚不可採。依臺北市政府於100年7月22日修正公布的「臺北市都市計畫施行自治條例」第1條之1規定，臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）係依上述規定的具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定的權限，委任被上訴人辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。依臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點、第5點規定，系爭建物的主要建物面積為26.66平方公尺，屬於級距一且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得的利益、考量受處罰者的資力，以原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，且沒有怠為裁量的違法。都市計畫法第79條第1項規定，是由「狀態責任」所衍生行政法上對物狀態的保持義務，上訴人基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。83年都市計畫已經明定系爭建物所在街廓編號A9區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫及105年都市計畫就此部分均未變更）。而系爭建物則是於96年6月6日才完成所有權第一次登記，上訴人則是於97年8月6日才登記為系爭建物的所有權人，自始就應該受到系爭建物所坐落土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用，從而被上訴人依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日公告權限委任的公告，與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。故上訴人主張原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法規不溯及既往原則，自不足採。原處分並未違反信賴保護原則：

㈠房屋稅的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人應納稅額。所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。而戶籍登記是掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎。使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，不得以此等資訊認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。至於建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及上訴人所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，都不是公權力行為，更不屬於信賴基礎，自不待贅言。

㈡被上訴人前代表人於議會質詢時之陳述，只是該區域將來都市計畫變更時的初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土地與建築物的使用管制變更，已發布生效的公權力對外表示，不足以令上訴人產生信賴。再者，建築法是針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，因此，一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更的規定，也不足以成為上訴人信賴系爭建物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。由原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距一裁處上訴人法定金額範圍內的罰鍰6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性及比例原則。

肆、上訴意旨略以：原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關規範之違法：

㈠被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據。然觀諸臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例皆未有限制商娛區不得作為住宅使用，況臺北市政府亦未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，原處分及訴願決定違反法律保留原則。

㈡都市計畫法第79條明定之行政主體為臺北市政府，非被上訴人，故判別本案有無違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則，應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。上訴人向稅捐處申請變更稅率，經准許變更；於系爭建物設戶籍時，戶政機關均無問題或提出質疑，且臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」)並未限制商業區不得作為住宅使用。況上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則。

㈢上訴人於買受系爭建物時，均不知悉該地區有不得作為住宅使用之限制，而相關不得作為住宅使用之資訊，卻於104年9月1日、107年3月5日起始得查知。又都市計畫法並未賦予被上訴人有強制進入私人所有建物勘查之法源依據。依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，縱認上訴人使用相關建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用。原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違比例原則及有利不利一體注意原則。

㈣原處分未說明應如何變更稅率，反倒以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，且原處分所謂停止違規使用之所指為何，語意不明，均有違反明確性原則。都市計畫法第79條第1項規定「使用」之要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」。是以，即便認為上訴人等人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人等人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用建物時）起算時效。而自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。原處分所據之法令依據為105年都市計畫、裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用，原處分違反不溯及既往原則。被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用，惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為大彎北地區建物係可以作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北地區建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？本案實有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語。

伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之土地位於臺北市政府83年都市計畫及105年都市計畫的商業區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以106年5月9日函、107年3月15日函分別通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年都市計畫所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄105年都市計畫，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年都市計畫）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形而論，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年都市計畫當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年都市計畫、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年都市計畫之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根聯已載明使用分區為「商業區」（原處分卷二第69頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月9日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（原處分卷一第1至3頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。

陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異