最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第277號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度年上字第277號

上訴人

張天惠等1581人（詳附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

被上訴人

基隆市政府

代表人

林右昌

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

林姿妙

被上訴人

新竹市政府

代表人

林智堅

被上訴人

新竹縣政府

代表人

楊文科

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

被上訴人

臺北市政府

代表人

柯文哲

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

被上訴人

教育部

代表人

潘文忠

上一人訴訟代理人

黃慧婷 律師

上一人訴訟代理人

陳柏元 律師

上一人訴訟代理人

邱馨嫻 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

上列當事人間有關年金改革事務事件，上訴人對於中華民國109年7月9日臺北高等行政法院108年度年訴字第442號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、程序事項：

㈠本件為1596人共同起訴之共同訴訟，因部分原告13人發生死亡情事，有關訴訟能力、承受訴訟等程序事項尚待調查；另有原告周啟、楊小麗則係起訴前死亡，無當事人能力，另以裁定駁回其上訴。爰於本件就其餘共計1581位上訴人為判決，為便於判決明確，易於查對，乃援用原審判決所表列之原告姓名及其排序，先予敘明。

㈡本件被上訴人銓敘部之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，茲經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣上訴人等或其等被繼承人分別經被上訴人基隆市政府等核准於107年7月1日前退休生效。嗣被上訴人依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱教職員退撫條例）、公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫法，與教職員退撫條例下合稱新法），以原判決附表「原處分文號」欄所示函文（下合稱原處分），重新審定上訴人或其等被繼承人之退休所得。上訴人不服，分別提起訴願或復審，經被上訴人教育部、行政院及公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以如原判決附表「訴願或復審決定書文號」欄所示之訴願或復審決定駁回，上訴人不服，遂起訴求為判決撤銷原處分、訴願決定及復審決定，經臺北高等行政法院以108年度年訴字第442號判決駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。

三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件如原判決事實概要欄所載事實均為兩造所不爭執，有原判決附表所示文號之原處分、訴願及復審決定書在卷可稽，應可認定。㈡上訴人主張程序性爭點部分：行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一，於法律有明文規定或基於法律之精神於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力發生之時點。本件屬大量行政案件，為期行政作業得以配合於法律生效日之前完成，主管機關於相關法律生效施行前，先行作成書面行政處分，並於處分內容中敘明規制內容自法律生效日起發生效力，於法並無不合，上訴人主張原處分於相關法律施行前作成，顯不合法等語，並不足採。上訴人另主張被上訴人新北市政府所為之原處分，違反分層負責授權規定一節，惟有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果，被上訴人新北市政府為原處分時，尚未將此部分權限委任予該府教育局執行，難謂其無作成原處分之權限。次按訴願法第65條規定，訴願審查以書面審查為原則，未行言詞辯論之訴願決定本即不得遽指為違法，縱然訴願人、參加人申請行言詞辯論，經訴願機關依其合義務裁量未予同意者，其程序尚非違法，上訴人主張依訴願法第65條訴願機關無裁量餘地應強制行言詞辯論等語，難認可採。又訴願法第85條第1項關於訴願決定作成期限之規定，僅屬督促妥速進行之訓示規定，逾期之訴願決定不因此影響其效力，上訴人主張訴願決定逾越3個月決定期限，卻未通知延長已屬違法等語，並無可採。另上訴人主張教育部訴願決定訴願委員林嵩茂違反行政程序法第32條第3款迴避之規定，訴願決定自屬違法等語，然訴外人林嵩茂既非就該參與保訓會言詞辯論事件作成訴願決定，不合該款應迴避之要件，上訴人之主張委無足採。又上訴人主張退休時原退休審定處分已就退休金等予以審定確定，具行政處分之存續力，被上訴人無權作成原處分等語，然被上訴人依教職員退撫條例及公務人員退撫法規定重新計算月退休所得，乃係直接依據法律規定而為，原處分自有廢棄前核定退休處分規制效力之意涵及作用，上訴人之主張尚有誤會。㈢上訴人主張實體性爭點部分：⒈司法院大法官業於108年8月23日分別作成司法院釋字第783號、第782號解釋（下稱釋字第782號、第783號解釋）在案，並認為新法規無涉及法律不溯及既往原則，所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背，法院自應依解釋意旨而為裁判，不宜於具體個案再執相歧異之法律見解。是上訴人所為主張，與釋字第782號、第783號解釋歧異見解部分，自不足採。⒉上訴人雖主張基於國家贍養原則，新法以退休回溯5至15年平均薪俸計算，變相侵害公務人員退撫權利及制度保障，應屬違憲，然系爭教職員退撫條例第28條、公務人員退撫法第27條規定，對於新法施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，而於新法施行後退休生效者，尚不生影響，此部分並經釋字第782號、第783號解釋併予審查，亦認無違憲之處，是上訴人之主張尚無可採。⒊就上訴人主張釋字第782號、第783號解釋裁判主文與理由矛盾，稽諸各該號解釋之說明，即可知此乃因作為退休金計算基礎之所得替代率，係依服務年資為年度之設定，而另一計算基礎之本薪（俸）部分，退休者經審定每月退休所得後，均不再隨在職同等級人員本薪（俸）或年功俸之調整而更動，在兩者計算基礎均已固定的情況下，若不隨消費者物價指數變化而適時調整，恐致月退休金實質減少，教職員退撫條例第67條第1項、公務人員退撫法第67條第1項規定，繫於諸多不確定因素與條件，而未能課予國家應維持依新法重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務，以貫徹上開法律所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，乃要求相關機關應依各該解釋意旨儘速修正上開規定，是上訴人之主張，亦有誤會。⒋至上訴人主張退撫基金管理不透明、政府委託代操基金造成鉅額損失而未追償、政府未依法提撥造成退撫基金空虛、政府不當將優存制度擴大至政務人員、中央民意代表等節，縱令屬實，亦僅係說明退撫基金入不敷出之部分原因，並不能因此立證調整公教人員每月退休所得不具必要性，且避免退撫基金財務惡化亦僅係系爭法律的立法目的之一，上訴人據此主張公教退休新制修法理由不具合憲性等語，自不足採。⒌上訴人另主張釋字第782號、第783號解釋未能詳實勾稽證據、大法官未加審查關係機關所執OECD報告資料之真實性、第六次、第七次精算報告用盡年限之預估有所出入等節，然該資料重在整體呈現之結果，難以僅執參加退撫基金人數一端即謂影響各該號解釋之論證基礎，且依司法院大法官審理案件法第13條第1項規定，大法官為作成解釋所為之事證調查以及依事證調查結果所為之評價論證，均屬釋憲行為之一環，基於前述各級法院應受解釋意旨之拘束，大法官釋憲過程及結果，行政法院應予以尊重。至上訴人指司法院釋字第783號解釋文引用網頁資料之最後瀏覽日係在作成解釋之後，惟大法官在公布解釋前進行資料最終確認乃為確保解釋內容之正確性，上訴人指摘有重大不適用證據法則之違法，顯屬無稽。⒍至上訴人指摘司法院釋字第783號解釋未釋示具備私立學校年資者，是否併計退休年資以計算所得替代率一節，按教師法第24條第2項、私立學校法第63條第2項、第66條第1項、學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第12條第3項、第4項、教職員退撫條例第7條規定可知，任職公、私立學校之年資固可併計，惟其退休給與之核計、支付，兩者涇渭分明，公立學校校長、教師任職公立學校年資之退休給與，自應依教職員退撫條例相關規定核計。教職員退撫條例第37條所指退休年資，當僅指任職公立學校之年資而言，私立學校年資並不與焉，上訴人上開主張，應有誤會。7.上訴人另以被上訴人新北市政府曾發布新聞稿表示將聲請釋憲，卻又作成本件部分原處分，有違誠信原則及禁反言原則等語，惟於大法官作成解釋前，教職員退撫條例既屬有效施行之法律，其依法重新計算月退休所得，乃依法行政，上訴人之主張自不足採等語。

五、上訴意旨略謂：㈠依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第219條，原審於言詞辯論期日審理終結時未訂定宣判期日及期間（參見原審109年6月4日言詞辯論筆錄），顯違背行政訴訟法第204條第1項及第2項規定而並未依法宣示判決，核屬判決程序違法，應予撤銷。㈡按108年6月5日修正前教師法第24條第3項規定，教師經依法聘任，不論其服務單位係公立學校或私立學校，年資均應併計，原判決未予斟酌該規定，顯有判決不適用法令之違法。另教職員退撫條例第37條並未明文規定排除私立學校服務年資，被上訴人依該條計算上訴人所得替代率上限時，違法扣除私立學校服務年資，有違憲法上法律明確性原則；另司法院釋字第783號解釋就此部分並無闡述，原判決以業有前揭解釋而認此部分規定合憲，有判決理由不備之當然違法。原處分違法排除私校年資，違反司法院釋字第658號解釋對年資採計事項屬法律保留事項之意旨，侵害上訴人之財產權、人格權，而原判決悖於該解釋，且將「退休教職員審定之退休年資」文義限縮於僅採計公立學校年資，係增加法律所無之限制，並違背行政程序法第4條、平等原則、論理法則而屬當然違背法令，應予廢棄。㈢按學者之見解，作成在後之行政處分與在前之行政處分相衝突，行政機關無意以作成在後之行政處分消滅前行政處分者，前行政處分不因之而被廢棄；前大法官林錫堯亦認行政處分之廢止，應由行政機關以另一行政處分明白表示廢止原處分。而原公務人員退休法第34條及原學校教職員退休條例施行細則第31條規定，均屬行政處分具形式確定力及實質確定力之具體規定，原核定退休處分自屬不得廢棄。上訴人於原審係指摘原處分已牴觸新法施行前原核定退休處分之存續力，而違反行政程序法第110條第3項之規定。惟原判決誤解教職員退撫條例第65條第2項係規定原處分應以書面作成之法定要式性規範，與原核定退休處分是否廢止要無關聯，原判決就此顯有違經驗法則、論理法則、判決不備理由及適用法令違誤之違背法令。㈣原審既認定原處分於新法施行前即送達，依司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，屬欠缺法律依據而違反法律保留原則，乃違法應予撤銷，原審率爾認定原處分合法，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違誤。㈤被上訴人新北市政府以自己名義作成原處分而非由其教育局審定，屬違背已構成行政慣例之分層負責規定，悖於行政程序法第11條第5項管轄法定原則及行政自我拘束原則，原審認定被上訴人新北市政府依教職員退撫條例第2條本為主管機關，顯有判決不適用法規及理由矛盾之違誤。㈥司法院釋字第781號至第783號解釋未審酌制度禁止後退原則，且有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判矛盾等違誤，原判決逕以引用，且未說明上訴人於原審所提出原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點並實質審理，核屬判決理由不備，應予以廢棄等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、本院判斷如下：

㈠按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，司法審判機關亦然。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解而不予遵守。

㈡經查，上訴人或其等被繼承人於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人或其等被繼承人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定，及係適用新法之結果，均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院於108年8月23日分別作成釋字第782號、第783號解釋在案，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」原處分所依據之法律即教職員退撫條例第4條第6款、公務人員退撫法第4條第6款與憲法保障教育工作者生活或保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背，新法規定無涉及法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束。是原審認原處分認事用法並無違誤，而予駁回上訴人之訴，於法並無不合。上訴理由主張釋字第782號、第783號解釋有諸多違誤，原判決未就原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等各項爭點逐一實質審理，且未敘明上訴人主張不可採之理由，而有判決理由不備之違法云云，核不足採。

㈢按行政訴訟法第204條第1項規定：「判決應公告之；經言詞辯論之判決，應宣示之，但當事人明示於宣示期日不到場或於宣示期日未到場者，不在此限。」此為107年11月28日所修訂，本件原審判決於109年7月9日作成，自有適用。查原審於109年6月4日行言詞辯論，並定期於同年7月9日宣判，乃兩造當事人明示宣判期日不到場，爰當庭宣示判決將不宣示，此稽之當日筆錄即明，是原審未依宣示之方式對外公開，自無違法，亦不影響於判決之效力。上訴意旨指摘原判決未經宣示而有違誤云云，自難成立。

㈣依教師法第37條規定：「公私立學校教師互轉時，其未核給退休、撫卹、離職及資遣給與之任職年資應合併計算。」私立學校法第66條第1項規定：「依第63條第2項規定公私立學校校長、教師互轉時，其退休、撫卹、資遣年資之併計，依教師法之規定辦理。於依教師法規定之儲金制建立前，曾任私立學校校長、教師年資應付之退休、撫卹、資遣給與，由私校退撫基金支付；曾任公立學校校長、教師年資，應付之退休、撫卹、資遣給與，於中華民國85年1月31日退撫新制實施前，由學校主管機關編列預算支應；於中華民國85年2月1日退撫新制實施後已繳費，離職時未支領公、自提基金之年資，由公務人員退休撫卹基金管理委員會支應。」固均有私立學校教師轉任公立學校教師時，其服務年資合併計算之明文。然所謂「年資合併計算」係指分別服務於公、私立學校之年資不因互轉而流失而言，因教師在公、私立學校之服務年資可行使之法律上撫卹金權益內容有別，且由不同義務主體支付，殊難將在公、私立學校之服務年資混同成一體視為全部在公立學校之服務年資，而適用原學校教職員撫卹條例（註：本條例依106年8月9日制定之教職員退撫條例第100條第2項規定，自107年7月1日起不再適用，嗣經總統以108年4月24日華總一義字第10800041061號令公布廢止）核定撫卹金給與之基數。上訴意旨指摘原審悖於司法院釋字第658號解釋，將審定年資限於公立學校年資係增加法律所無之限制，違背行政程序法第4條、平等原則、論理法則而屬當然違背法令云云，即屬誤解，難以成立。

㈤觀諸釋字第782號、第783號解釋意旨，可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限延後之現階段改革效益，解決急迫財務危機。而公務人員退撫法第37條第5項、教職員退撫條例第37條第5項亦明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」、「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。故被上訴人依新法規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。是以，上訴意旨主張：原退休審定處分仍具存續力，被上訴人作成原處分牴觸其存續力已違反行政程序法第110條第3項規定云云，顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。

㈥另被上訴人雖於107年7月1日以前（即新法未生規制效力之前）即作成原處分，但處分之規制效力係針對本案各上訴人或其等被繼承人之退休總年資及退休等級，重新計算「其等自107年7月1日以後」之「（在新法有效實施後未來）每月退休所得」。而非依「107年7月1日以前之事實狀態」，而為「其每月退休所得」規制效力之諭知。是以被上訴人乃是在預計新法已通過，將於107年7月1日實施，實施後未來法律效果已可預期之情況下，而在107年7月1日以前，針對未來事實而為法律適用，將新法預期所生之法律效果，透過原處分予以「具體化」，讓上訴人預先得知，以為應變。是其「認事用法」之規制內容，完全與舊法無涉，亦無違反舊法之情形，上訴意旨主張原處分有違反行政程序法第4條依法行政原則、法律保留原則，原審率爾認定原處分合法，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違誤云云，自難成立。

㈦對照教職員退撫條例第2條規定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」而廢止前學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國(省)立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣(市)立學校由縣(市)政府審定。」足見教職員退撫條例已明定其主管機關在直轄市為直轄市政府，與廢止前學校教職員退休條例施行細則第26條之規定有別。再者，教職員退撫條例第65條第2項復特別規定：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由主管機關以書面行政處分為之。」則被上訴人新北市政府本於教職員退撫條例之直轄市主管機關地位，依據該條例第65條第2項規定，對於原由所屬教育局適用廢止前學校教職員退休條例對上訴人等人所為退休給與審定，分別作成原處分重新計算自107年7月1日起之每月退休所得，自無欠缺管轄權限可言。上訴人執被上訴人新北市政府頒訂之分層負責授權一般規定，據以主張其欠缺管轄權限云云，容欠允洽，不能採取。

㈧此外原判決之理由論述，亦無其他違法情事存在，從而原判決駁回上訴人在原審之訴，法律見解實與釋字第782號、第783號解釋無違，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異