最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第292號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第292號

上訴人

李鵬遙

上訴人

李昀

上訴人

吳興隆

上訴人

李月娥

上訴人

吳菁菁

共同訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月31日臺北高等行政法院108年度訴字第713號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、緣上訴人李鵬遙所有臺北市○○區○○路000號6樓之3建物、上訴人李昀所有臺北市○○區○○路000號6樓之2建物、上訴人吳興隆與李月娥所有臺北市○○區○○路000號3樓之3建物、上訴人吳菁菁所有臺北市○○區○○路000號5樓之2建物（上列上訴人合稱上訴人、建物合稱系爭建物），領有96使字第0454號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案），及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月15日北市都築字第10633070800號函、第10633070700號函、第10633069400號函、第10633070200號函（下稱系爭行政指導函）分別通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年5月17日北市都築字第101735142700號函、第10735142600號函、第10735142100號函、107年5月15日北市都築字第10732340300號函（下稱系爭勘查函）通知上訴人，將於107年6月1日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年6月4日北市都築字第10735877100號函、第10735877000號函、第10735876500號函、107年6月15日北市都築字第1076002480號函（下稱系爭陳述意見函）分別通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，均未獲回應。嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年12月4日北市都築字第10760613531號裁處書、第10760613521號裁處書、第10760613481號裁處書、107年12月3日北市都築字第10760613431號裁處書（下合稱原處分）各裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。

貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依都市計畫法第6條、第32條、第35條、第79條第1項規定，上訴人所有系爭建物分別坐落之系爭土地，依83年計畫案明定街廓編號為A8區（即系爭區域）係「供一般商業使用」，非供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點）、105年計畫案均載明系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定。上訴人於收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅，堪認上訴人收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物作住宅使用，明顯與被上訴人發布92年管制要點相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。另上訴人為系爭建物之所有權人，經被上訴人分別以系爭行政指導函通知上訴人後，仍有將系爭建物違規作為住宅使用事實之行為，上訴人使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位。被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定適用裁處作業原則，依系爭建物面積，分別適用級距三之裁罰基準，分別裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。次依司法院釋字第525號、第529號、第589號、第717號解釋、本院108年度判字第360號判決意旨，系爭建物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北市政府83年計畫案，早已明定係商業區及娛樂區使用，迄92年管制要點、105年計畫案規定，關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變。又都市計畫法雖歷經多次修正，但都市計畫法第79條第1項規定僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而裁處作業原則係臺北市政府基於主管機關之職責，依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，上訴人自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，上訴人主張原處分違反法律保留，容有誤會。另稅捐處因上訴人將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使上訴人非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理在案（下稱104年4月29日公告），故被上訴人始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責。再者，上訴人於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬上訴人與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將該結果逕歸咎於被上訴人之行政行為所致。此外，系爭建物之建物所有權狀主要用途均會登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，縱該等公文書無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供上訴人援引為信賴之依據。被上訴人先分別以系爭行政指導函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，復依系爭勘查函通知上訴人，被上訴人將派員至系爭建物現場勘查，但未獲上訴人置理，亦未能進入系爭建物調查，再以系爭陳述意見函通知上訴人檢附具體事證陳述意見，亦未獲上訴人回應，故被上訴人始認定上訴人有系爭建物違規作為住宅使用事實。衡酌前開事證，可知被上訴人之行為合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函及勘查行為，並未強制要求上訴人配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，要無違反行政調查需遵守之比例原則及有利不利一體注意原則。至上訴人主張「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，上訴人指原處分違反平等原則，殊無足採。上訴人為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被上訴人所發布之83年計畫案關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，上訴人援引83年計畫案之前77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則其中第21條、第30條規定、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21至24條及第30條規定，即屬無據。另參酌系爭使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，應足以使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人以系爭行政指導函通知上訴人所為之行為已違反105年計畫案規定後，及至原處分裁處上訴人罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知上訴人改正使用狀態，避免受罰，在此長期間內，上訴人仍置之不理，使該違法狀態存續迄今，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，是上訴人主張都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條未明文規範商業區不得作為住宅使用，委不足採。再依都市計畫法第32條、第85條、臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合都市計畫法之規定及立法意旨。又依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款規定，可知該等條文規定乃針對該條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範。對照本件系爭建物位處商業區，上訴人自收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布系爭都市計畫，規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被上訴人已經先後數次通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用。顯見上訴人明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，上訴人根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。末依行政罰法第27條第1項、第2項規定，上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物之違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。綜上，被上訴人查認上訴人所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分分別裁處上訴人罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

肆、上訴意旨略以：原處分違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、信賴保護原則、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則：

㈠被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據。然觀諸臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例皆未有限制商娛區不得作為住宅使用，況臺北市政府亦未依法公告限制大彎北地區建物不得作住宅使用，原處分及訴願決定違反法律保留原則。

㈡都市計畫法第79條明定之行政主體為臺北市政府，非被上訴人，故判別本案有無違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則，應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。上訴人向稅捐處申請變更稅率，經准許變更；於系爭建物設戶籍時，戶政機關均無問題或提出質疑，且臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」)並未限制商業區不得作為住宅使用。況上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則。

㈢上訴人於買受系爭建物時，均不知悉該地區有不得作為住宅使用之限制，而相關不得作為住宅使用之資訊，卻於104年9月1日、107年3月5日起始得查知。又都市計畫法並未賦予被上訴人有強制進入私人所有建物勘查之法源依據。依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，縱認上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用。原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違比例原則及有利不利一體注意原則。

㈣原處分未說明應如何變更稅率，反倒以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，且原處分所謂停止違規使用之所指為何，語意不明，均有違反明確性原則。都市計畫法第79條第1項規定「使用」之要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」。是以，即便認為上訴人等人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人等人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用建物時）起算時效。而自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及104年4月29日公告，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用，原處分違反不溯及既往原則。被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用，惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為大彎北地區建物係可以作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北地區建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？本案實有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語。

伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供商業購物中心使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以系爭行政指導函、系爭陳述意見函分別通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供商業購物中心使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年管制要點、105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供商業購物中心使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，尚無足採。72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用）（各上訴人訴願卷第48、49、58、76頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月15日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（原處分卷證第1至3頁、第57至59頁、第85至87頁、第127至129頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。

陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異