最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第546號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第546號

上訴人

陳斌

訴訟代理人

林明侖 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月27日臺北高等行政法院108年度訴字第727號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠上訴人所有之臺北市○○區○○○路00號0樓建築物（下稱系爭建築物），領有93使字第380號使用執照（下稱系爭使用執照），建築基地地號為金泰段96-5地號（下稱系爭土地），坐落於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）計畫書，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

㈡嗣被上訴人查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634282300號函通知上訴人略以：系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。被上訴人將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，將續依相關規定辦理等語。

㈢嗣被上訴人查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月5日北市都築字第10730183400號函通知上訴人，將於107年3月1日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年3月7日北市都築字第10730190800號函通知上訴人就系爭建築物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760418061號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府108年4月10日府訴三字第1086101606號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。上訴人猶未甘服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審108年度訴字第727號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：

㈠臺北市政府83年6月1日公告的83年計畫案已明訂該計畫案中街廓編號A6區為「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，系爭建築物坐落的系爭土地就位於街廓編號A6區，之後臺北市政府92年計畫案及105年計畫案就此均未變更。臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條等規定，作成上述管制命令，與法律保留原則並無違背。適用內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋之前提，是都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然而，系爭都市計畫關於A6街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反前開規定之情形，自無上述函釋的適用，更無牴觸法律優位原則的問題。

㈡都市計畫之細部計畫於報請核定前，都市計畫法規定須組成都市計畫委員會審議之，故無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序之情形。此外，如要求主管機關於擬定細部計畫後，比照司法院釋字第709號解釋意旨，踐行將細部計畫相關資訊分別送達予所有利害關係人，舉行聽證再行審議核定，並於核定後分別送達所有利害關係人等行政程序，則耗費的行政成本難以估計，客觀上亦難以實現。從而，都市計畫法關於細部計畫之擬定、審議、核定及發布實施，並未違反憲法上正當行政程序原則之內涵，則臺北市政府就系爭計畫之訂定，已依據當時都市計畫法所定程序為之，故無違反正當行政程序。直轄市政府在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，均屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，是上訴人主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，而非法規命令，不在上述規定範圍，並不可採。上訴人於94年6月22日以買賣為原因取得系爭建築物所有權，並供作住宅使用迄今，可見上訴人已符合依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。

㈢上訴人所有系爭建築物所在A6街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而非依據「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建築物係於83年計畫案及92年計畫案發布之後的93年12月8日興建完成，因此，上訴人主張從上述條例相關規定未有「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建築物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。至於臺北市政府僅就特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條規定定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響上訴人不得將系爭建築物供作住宅使用的義務。另上訴人主張被上訴人長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被上訴人執法怠惰的問題，無法作為阻卻上訴人違規使用行為之違法性及有責性的理由，上訴人更不能據以主張「不法的平等」，要求被上訴人繼續怠惰下去，而不得對上訴人依法執行職務。

㈣都市計畫法第79條第1項規定係對土地及建築物有事實上管領力之人所課予的「狀態責任」，故上訴人主張該規定為「行為責任」所衍生之義務，並不可採。臺北市政府83年計畫案及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除須踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序外，一般人民亦得主動向主管機關查詢，或至被上訴人所建置之「土地使用分區申請及查詢系統」查詢之，並無上訴人所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。另臺北市政府於上訴人購買系爭建築物前，即已發布都市計畫規定系爭建築物不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建築物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，且被上訴人已先後數次以函文通知上訴人系爭建築物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但上訴人截至原審言詞辯論終結時，仍繼續將系爭建築物供作住宅使用，可見上訴人已明知其有上開「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建築物供作住宅使用，而構成違章之事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。此外，由上述情事亦足認上訴人對於將系爭建築物供作住宅使用的「違法性」知之甚明，故上訴人不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。

㈤臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，是依臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定所為，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」之要求，故被上訴人對上訴人有裁罰之權限。臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，為主管機關臺北市政府因應被上訴人為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣及經限期命停止違規使用後是否遵期改正等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸，被上訴人自得以之作為處分的依據。此外，系爭建築物的主要建物面積為85.34平方公尺，未達100平方公尺，屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得的利益，並考量受處罰者的資力，以原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，無怠為裁量或違反比例原則。上訴人基於故意而持續將系爭建築物作住宅使用，即持續違反都市計畫法第79條第1項規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時仍未終了，無從起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處權時效的問題。

㈥臺北市政府83年6月1日公告的83年計畫案，已明定系爭建築物坐落之系爭土地不得供作住宅使用，而系爭建築物於94年2月15日完成所有權第一次登記，上訴人則於94年6月22日登記為系爭建築物的所有權人，自始即應受到上開規定之限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人於裁處時自得予以適用。從而，被上訴人依據並無修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人之後將系爭建築物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告，亦與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。

㈦土地及建築物登記的行政管理，旨在促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或建築所受都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。房屋稅的課徵，是依據房屋的「實際用途」區別應適用之稅率，非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示。戶籍登記是為藉此掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並作為推行政策及法令之基礎。使用執照則是主管建築機關審核建築工程是否符合建築法令，及建造執照所許可建造之設計圖樣的使用許可。地政機關、建築管理主管機關、稅捐處或戶政機關均非都市計畫法的主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建築物得否作為住宅使用的權限。因此稅捐處依據系爭建築物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，戶政機關為上訴人辦理戶籍遷入登記，或地政機關未於系爭建築物登記謄本或所有權狀上載明「不得供住宅使用」，均不發生肯認系爭建築物得合法供作住宅使用的效力，亦不得作為上訴人得將系爭建築物供住宅使用之信賴基礎，進而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務，故被上訴人對上訴人作成原處分，並未違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則。

㈧建商或仲介公司為出售系爭建築物所提供的資訊，以及上訴人所繳納系爭建築物的水費、電費及電信費均以住宅用費率計費，而非以營業用費率計費等等，皆非公權力行為，自不屬於信賴基礎。又被上訴人前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域將開放作住宅使用的計畫，只是該區域於將來都市計畫變更時的初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關所發布的公權力對外表示，以上訴人故意違反狀態責任義務，將系爭建築物違規作住宅使用的行為階段而言，根本不足以令上訴人產生信賴，認系爭建築物已得作住宅使用。此外，建築物所在的「使用分區」管制規定，並非來自於使用執照的核定，是以不會因為該建築物免辦理建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。因此，依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更的規定，也不足以成為上訴人信賴系爭建築物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎，亦不得執此主張系爭建築物縱與使用執照記載不符，仍可合法使用。依都市計畫法第4條規定，臺北市政府方為該法在臺北市轄區內的主管機關，臺北市政府或其委任的被上訴人亦未作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建築物得供作住宅使用，上訴人自然沒有值得保護的信賴利益可言，即不能主張原處分違反信賴保護原則。

㈨由原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，更已盡調查能事；另原處分已詳細記載上訴人違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等，顯見原處分並無違反有利不利事項一律注意原則及行政行為明確性原則等由為據。

五、上訴意旨略以：

㈠查相關規定，實無商業、娛樂區不得做為住宅使用之限制，原處分及訴願決定顯違反法律保留原則，應予撤銷。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂。遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例，並未限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之根據，原處分已違反法律保留原則及授權明確性原則。

㈡被上訴人於大彎北段商業宅建案申請核照、發照程序時，未依照法規確實做稽查，讓建商取得執照，已有失職。上訴人依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，稅捐處已依法同意變更，又上訴人於系爭建築物設戶籍，戶政機關亦無問題或提出質疑，臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」、上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字。上訴人對其寄予信賴，自值保護，況本件並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分顯違反誠信原則及信賴保護原則。臺北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則、禁反言原則。

㈢大彎北段地區爭議癥結在於建商一開始即將相關建物作為房屋出售，而上訴人於買受當時，並無便捷查詢使用分區劃分及限制之方式，上訴人並不知悉該地區有不得作為住宅使用之限制。又上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。況臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，是上訴人依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。另臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。在此行政目的之下，被上訴人卻又作成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建築物，其手段顯然無助於行政目的之達成，原處分顯違反比例原則及有利不利一體注意原則。

㈣原處分未能說明上訴人在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，自有違明確性原則。況上訴人買受使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自上訴人買受系爭建築物使用後，已逾越3年裁處權時效，原處分當屬違法。且原處分依據之法令均為上訴人買受系爭建築物之後始公布施行，足見原處分違反法律不溯及既往原則。

㈤原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤。上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言。被上訴人雖稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北段地區建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建築物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善，足認本件應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。本件原處分違反相關法律原則，原判決卻予以維持，顯有未斟酌適用相關條文規範之違法。

六、本院查：

㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。

㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用。如於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資歸責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

㈤經查，上訴人為系爭建築物之所有人，系爭建築物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建築物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年3月7日發函通知系爭建築物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建築物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區而不得供住宅使用之系爭建築物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，參照前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書，即已明文揭示系爭建築物坐落於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建築物不得做住宅使用，本件商業區建築物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤一節，尚無足採。

㈦臺北市政府於72年4月25日公布「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建築物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建築物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建築物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用部分，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建築物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建築物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫案說明書明示「系爭建築物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則之舊法規範第21條規定，在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建築物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案並未限制系爭建築物不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用等等，自無足採。

㈧上訴人將系爭建築物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建築物後公布施行，自不得溯及既往適用等等，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為原處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建築物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效等等，自不足採。又系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原處分卷2第67頁參見），上訴人購買系爭建築物之初，應得知悉系爭建築物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建築物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人於106年5月26日，以北市都築字第10634282300號函（原處分卷1第1頁至第3頁參見）即對上訴人就系爭建築物應合法使用進行行政指導通知改善。自當時起，上訴人即明知系爭建築物坐落於商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建築物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定適用之部分，自不足採。

㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決以原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異