最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第五七五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第五七五號

原告

萬有紙廠股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

雲林縣政府

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年十二

月二十六日八六環署訴字第六二三四一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左

︰

主文

事實

緣原告從事造紙業，排放廢水未符合放流水標準，前經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）督察大隊於民國八十五年七月二日派員前往稽查發現，案移由被告裁處罰鍰，並通知限期於八十五年十一月三十日前改善完成，屆期未完成改善將按日連續處罰。期限屆滿日原告檢具符合放流水標準之證明文件報請主管機關查驗。環保署督察大隊於八十五年十二月二日、十七日、二十六日派員前往稽查採樣，台灣省政府環境保護處中區環境保護中心（以下簡稱中區環保中心）於八十六年一月九日、八十六年三月五日派員前往稽查採樣，雲林縣環境保護局於八十六年三月四日派員前往稽查採樣，六次採樣廢水檢驗結果，均未符合放流水標準。中區環保中心於八十六年三月十七日至十九日派員至原告工廠進行水污染防治措施及設施之功能評鑑，認定其功能不足，未完成改善，被告爰據以自八十五年十二月一日起按日連續處罰，至八十六年四月一日，每日各裁處新台幣六萬元罰鍰（一百三十一日天，合計新台幣七百八十六萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰查原告為配合政府環保政策，對廢水處理設備，除投入生物處理法之基礎建設外，在軟體方面更不計成本引進法國生物處理技術，因此原告對廢水之處理，至八十五年七月間皆合乎法令之規範。茲為了節約用水，原告特將製程用水一直循環再利用，因此致ＣＯＤ略有提高，惟在此段期間原告投入相當大之費用做改善工作，值此全球性紙業經營相當艱苦的時刻，主管機關更應以協助及督促之立場對原告予以輔導，原告非僅克遵法令，對環保尤加重視，期能對政府政經建設有所貢獻，茲謹將原處分違法之處分析如左：一、原告於八十五年七月間雖經環保署抽樣有不合格之事實，並經限期於八十五年十一月三十日完成改善，惟原告於期限屆滿前業檢具符合放流水標準之檢驗報告報請查驗，由此足見，原告廢水排放僅偶而超出標準，此仍技術性之缺失，非人力所能防堵，又於八十六年三月十七日、十八日、十九日三天由環保署、環保處、環保局進行功能查驗，共檢測放流口水樣十九次，檢驗項目：ＰＨ值、懸浮固體、化學需氧量等四項，結果僅有六次水樣未符合放流水標準，其時段分別為三月十七日、十二、十五、十八、二十一時與三月十八日三、九時有卷附評鑑報告、水質檢驗報告，由此可見，原告在環保單位功能評鑑中合格數為不合格數之三倍多，且在評鑑最後一天（八十六年三月十九日）並未有不合格之紀錄，此已喪失按日連續處罰之要件，詎原處分、訴願及再訴願決定，竟按日連續處罰，此非但違法，甚且違反比例原則。二、八十六年二月六日至二月十二日為農曆春節，原告全廠停工。農曆春節為中國傳統最重要之節日，而造紙業為一連續性生產工廠，每年度歲修大保養皆利用春節停工之期間進行，原告既未有生產，何來廢水排放，另廢水處理場為生物處理，為保存其生物菌，皆須填入飼料以養活其生命，更不可能將廢水排放，而且原告亦已提供生產日報表，此等客觀事實，在在足以證明原告確實屬於停工狀態，詎原處分、訴願及再訴願決定，就前述各節，未詳加審酌，遽按日連續處罰罰鍰合計新台幣柒佰捌拾陸萬元，此顯屬速斷。三、綜上所陳，本案原處分，訴願及再訴願決定均未查明事實，顯有違誤，自難令人甘服，請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，用保原告合法之權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、依據水污染防治法第七條第一項規定：「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」。「事業．．．排放廢（污）水違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定．．．二、於改善期限屆滿前，檢齊符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關申報完成改善，經主管機關進行功能評鑑，認其未完成改善者，自改善期間屆滿之翌日起算。」「主管機關檢查事業之．．．水污染防治措施或污泥處理設施功能，應依左列方式評鑑之：一、以事業申請排放許可證，完成改善或復工時所申報之實際已達經常最大水污染產生量，進行測試其水污染防治措施．．．四、其他經主管機關認定之方式。」水污染防治法第七條第一項、第三十八條及同法施行細則第六十一條及同法施行細則第六十四條（八十三年五月二十五日環署水字第二一○○五號令）均有明文規定。二、原告係於八十五年七月二日經環保署派員採樣檢驗結果未符合放流水標準，被告依違反水污染防治法第七條第一項之規定，爰依同法第三十八條處新台幣貳拾貳萬元罰鍰，並限期於八十五年十一月三十日前改善完成。原告僅於限期屆滿前檢具符合放流水標準之檢驗報告報請查驗。原告復於八十五年十二月二日、十七日、二十六日經環保署派員稽查採樣檢驗結果均未符合放流水標準（現場檢驗即不合格），再於八十六年元月九日、三月五日經中區環保中心派員稽查採樣檢驗結果均未符合放流水標準及被告環保局派員於八十六年三月四日採樣檢驗結果仍未符合放流水標準。原告廢水排放量超過一萬公噸＼日，環保單位基於慎重及維護事業單位權益，非隨機採樣未符合放流水標準即按日連續處罰，因此環保署八十六年二月四日（）環署水字第三○六七號函請臺灣省政府環境保護處進行功能評鑑、中區環保中心八十六年三月五日（）中環二字第二七一○號函通知原告將於八十六年三月十七日進行功能評鑑。綜上所述原告自限期屆滿後多次經環保單位採樣於現場檢驗即得知未符合放流水標準，仍不知對該廢水處理設施進行實質改善甚至環保單位正式行文通知將於八十六年三月十七日將進行功能評鑑，結果所採水樣仍未符合放流水標準，足見原告未妥善管理廢水。因此原告所提理由廢水排放僅偶爾超出標準，此乃技術性之缺失，非人力所能防堵，實為推卸責任之詞。三、基於事業經環保機關處分後應有實質改善及持續改善之作為，非以傳統之隨機稽查採樣來認定事業是否妥善操作或功能足夠，環保單位（環保署、處、局）乃於八十六年三月五日及三月十日先行進行現勘查證工作，並依原告之廢（污）水處理停留時間（二十五至二十六小時）進行三月十七日、十八日、十九等三日之功能查驗，檢測放流口水樣十九次，檢驗項目：水溫、ph值、懸浮固體、化學需氧量等四項，結果計有六次水樣未符合放流水標準。依據水污染防治法規定，排放廢（污）水於地面水體應符合放流水標準，並無所謂合格數與不合格數比例之相關規定。被告依據環保署八十六年四月十一日（）環署水字第二一○八三號函暨臺灣省環保處八十六年四月十六日（）環中三字第二八一七九號函自限期屆滿翌日八十五年十二月一日起至八十六年四月十日執行按日連續處罰，處新台幣柒佰捌拾陸萬元罰鍰，依法並無不當。四、原告主張自八十六年二月六日至二月十二日全廠停工，惟被告並未接獲原告相關書面報備公文，且停工並不表示無廢水排放。原告係自八十五年十二月一日起執行按日連續處罰，依水污染防治法施行細則第六十五條規定，按日連續處罰中以檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。三、綜上事實與理由，原告排放廢（污）水未符合放流水標準，經被告限期改善，屆期經進行功能評鑑，仍未完成改善依水污染防治法第三十八條規定予以按日連續處罰，依法並無不當，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．」「主管機關檢查事業或污水下水道系統之水污染防治措施或污泥處理設施功能，應依左列方式評鑑之：一、以事業申請排放許可證、完成改善或復工時所申報之實際已達經常最大水污染產生量，進行測試其水污染防治措施或污泥處理設施。二、以事業或污水下水道系統實際已達之經常最大水污染產生量，測試其水污染防治措施及污泥處理設施之功能。三、依據中央主管機關規定之方法，評估事業或污水下水道系統定期申報之水質水量資料與主管機關檢驗之水質水量資料及其日平均限值、週平均限值或月平均限值，並比較現有設施功能。四、其他主管機關認定之方式」。「本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢齊符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關申報完成改善，經主管機關進行功能評鑑，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算。」行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條及行為時同法施行細則第六十一條、第六十四條定有明文。本件原告從事造紙業，排放廢水未符合放流水標準，前經環保署督察大隊於八十五年七月二日派員前往稽查發現，案移由被告裁處罰鍰，並通知限期於八十五年十一月三十日前改善完成，屆期未完成改善將按日連續處罰。期限屆滿日被告檢具符合放流水標準之證明文件報請主管機關查驗。環保署督察大隊於八十五年十二月二日、十七日、二十六日派員前往稽查採樣，中區環保中心於八十六年一月九日、八十六年三月五日派員前往稽查採樣，雲林縣環境保護局於八十六年三月四日派員前往稽查採樣，六次採樣廢水檢驗結果，均未符合放流水標準。中區環保中心於八十六年三月十七日至十九日派員至原告工廠進行水污染防治措施及設施之功能評鑑，認定其功能不足，未完成改善，被告爰據以自八十五年十二月一日起按日連續處罰，至八十六年四月一日，每日各裁處新台幣六萬元罰鍰（一百三十一日天，合計新台幣七百八十六萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠、本件原告係屬環保署公告列管之造紙業，其所排放之廢水於八十五年七月二日經環保署派員採樣檢驗結果未符合放流水標準，案移被告以其違反首揭第七條第一項規定，依同法第三十八條裁處罰鍰新台幣二十二萬元。並限於八十五年十一月三十日前改善完成，原告並於限期屆滿日檢具符合放流水標準之檢驗報告報請查驗在案。

原告復於八十五年十二月二日、十七日、二十六日經環保署派員稽查採樣檢樣結果均未符合放流水標準（現場檢驗即不合格），再於八十六年一月九日、三月五日經中區環保中心派員稽查採樣檢驗結果均未符合放流水標準及雲林縣環境保護局派員於八十六年三月四日採樣檢驗結果仍未符合放流水標準在案。嗣因原告廢水排放量超過一萬公噸＼日，環保單位基於慎重及維護事業單位權益，非以隨機採樣未符合放流水標準即按日連續處罰，因此環保署八十六年二月四日（八六）環署水字第三○六七號函請台灣省政府環境保護處進行功能評鑑，經中區環保中心八十六年三月五日（八六）中環二字第二七一○號函通知原告將於八十六年三月十七日進行功能評鑑。嗣相關環保單位（環保署、處、局）於八十六年三月五日及三月十日先行進行現勘查證工作，並依原告之廢（污）水處理停留時間（二十五至二十六小時）進三月十七日、十八日、十九日等三日之功能查驗，檢測放流口水樣十九次，檢驗項目：水溫、ph值、懸浮固體、化學需氧量等四項，結果計有六次水樣未符合放流水標準，其時段分別為三月十七日、十二、十五、十八、二十一時與三月十八日三、九時，有卷附評鑑報告、水質樣品檢驗報告，違規行為洵堪認定。被告以其屆期仍未完成改善，自限期改善屆滿（八十五年十一月三十日）之翌日八十五年十二月一日起至八十六年四月十日止計一三一日，每日（訴願決定誤植為每月）裁處罰鍰新台幣六萬元，合計七百八十六萬元，有水污染稽查紀錄、水質樣品檢測報告、廢水檢驗報告、稽查紀錄工作單、勘查評鑑報告等附於原處分卷可稽。揆諸首揭規定，原處分，核無違誤。㈡事業因違反水污染防治法事件，經環保機關限期改善完成者，即應於限期內遵行之，為前揭水污染防治法所明定事業之義務，若有違反（未完成改善）依水污染防治法第三十八條規定，即應予按日連續處罰。本件原告未能於改善期限內改善完成，既經環保機關六次稽查採樣查驗及水污染防治措施及設施功能評鑑均不符合放流水標準及認定功能不足，即未完成改善，被告據以按日連續處罰，以促其踐行改善之義務。又水污染防治法第三十八條規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善完妥，不遵行改善完成者，即按日連續處罰至其改善完成為止，尚無所謂假日或停工日扣除之規定。則原告主張其農曆春節全廠停工，不得按日連續處罰等語，尚不足採。另中區環保中心於八十六年三月十七日至十九日間至原告工廠進行水污染防治措施及設施之功能評鑑，檢測期間於放流口採水樣計十九次，其中六次不符合放流水標準，係供環保機關判斷原告之水污染防治措施之功能是否足夠之依據之一，有評鑑報告附原處分卷可按，則原告主張上開十九次採樣中，僅六次未符合放流水標準，且評鑑最後一日（八十六年三月十九日）並未有不合格之紀錄，已不合按日連續處罰之要件等語，係其一己主觀之見，亦不足採。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲