最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一九六七號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一九六七號

原告

臺聯貨櫃通運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

石宜琳 律師

被告

基隆市政府

右當事人間因殘障福利法事件，原告不服內政部中華民國八十八年一月二十日台八八

內訴字第八七○六二一一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告僱用員工總人數滿二百人，依法應僱用殘障者（民國八十六年四月二十三日殘障福利法名稱修正為「身心障礙者保護法」並修正全文）二名，惟原告於六十三年十二月一日僱用之聽覺機能及肢體重度障礙者林增福及七十二年十月一日僱用之肢體中度障礙者林智明，其二人分別於八十五年十二月二十七日及八十五年十一月七日方接受殘障鑑定而領有殘障手冊，被告認林增福、林智明二人於未領有殘障手冊前，未屬殘障福利法第三條規定之「殘障」者，遂函請原告補繳八十五年十月前所積欠之定額進用殘障者差額補助費二、○○二、二六○元，原告不服，訴經臺灣省政府再訴願決定，以事實未臻明確，撤銷原處分。嗣被告查明後，以八十七年六月八日基府社關字第○五三六七一號函請原告仍補繳差額補助費二、○○二、二六○元。原告不服，提起訴願、再訴願決定遞遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、按被告追繳原告進用身心殘障者差額補助費之依據，概為修正前「殘障福利法」第十七條第三項或修正後「身心障礙者保護法」第三十一條第三項之規定，惟查其於「身心障礙者」之認定範圍卻容有不當及違法，蓋查：㈠按揆諸吾國憲法增修條文第十條第七款「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維謢與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」

之規定，吾國憲法既明揭以扶助、保障身心障礙者為基本國策，則可知只要「實際上」係為身心障礙者，即應受國家之保障與扶助，合先敍明。㈡承上，為貫徹憲法增修條文保障身心障礙者之基本國策，乃有修正前「殘障福利法」、修正後之「身心障礙者保護法」之立法，查其規定，均以「為維護身心障礙者之合法權益及生活，並保障其公平參與社會生活之機會，結合政府及民間資源，規劃並推行各項扶助及福利措施。」為立法目的（第一條規定參照），均以落實身心障礙者生活之保護為立法宗旨，誠是，倘「實質上」係身心有障礙者，縱未經鑑定而尚未領有中華民國殘障手冊者，其合法權益及生活即仍應受上開法律之保護、扶助，方符憲法增修條文基本國策保障身心障礙者之意旨，併予陳明。㈢依目的論解釋原則，考慮法之目的與立法宗旨情況下，不論是修正前之「殘障福利法」或修正後之「身心障礙者保護法」，其立法目的均在落實身心障礙者之保護，均在貫徹憲法增修條文第十條第七項「保障、扶助身心障礙者」之基本國策，基此而論，「殘障福利法」、「身心障礙者保護法」中所欲保護之客體係「實際上」為身心障礙者已足，應不以有領取殘障手冊為必要，是縱上開法條第三條條文內容規定有「並領有殘障手冊者為範圍」，惟其充其量僅係謂「殘障等級之範圍與證明」而已，並非規定以領有殘障手冊者「為限」，蓋實不能以尚未領取殘障手冊而否定其為身心障礙者之事實，更不能以尚未領取殘障手冊而抹煞憲法保障其生活之合法權益，值是，以憲法保障身心障礙者之基本國策為依據，透過目的論之解釋方法，考慮法規範之目的與宗旨，可知只要事實上為身心障礙者即應受法律之保護、憲法之保障。㈣再者，依殘障福利法及身心障礙者保護法第三條雖明文規定「身心障礙者」之定義，惟查上開法律之規定，並無明文規定所謂「身心障礙者」之認定，須以領有身心障礙手冊者「為限」，而僅規定「障礙等級」應以領有身心障礙手冊所定為「範圍」罷了，核是否係身心障礙者，本係「事實認定問題」，至於領有身心障礙手冊與否，僅在認定殘障等級之「範圍與證明」，即言身心障礙手冊僅係證明之依據罷了，是身心障礙者祇要證明已符合上開法第三條各款所列情形之一，縱未領有身心障礙手冊，亦應認係屬上揭第三條所稱之「身心障礙者」，尚不能因而反於事實，即認係非「身心障礙者」，從而民營事業機構進用上述未領有障殘手冊之身心障礙者，祇要能證明所進用者為上開法第三條各款所規定範圍之殘障人士者，則亦應認係符合殘障福利法第十七條第二項及身心障礙者保護法第三十一條第二項之規定，始符保護身心障礙者其公平參與社會生活機會與權益之旨，殆無疑義。㈤按原告自六十三年十二月一日起迄今，即已進用聽覺機能及肢體重度障礙之林增福擔任公司管理人乙職；而自七十二年十月一日起迄今，即亦已進用肢體中度障礙之林智明擔任公司管制課管理員，林增福、林智明二人，雖分別於八十五年十二月二十七日及八十五年十一月七日始接受殘障等級鑑定，惟該二人於任職台聯公司之前，即事實上已是屬殘障福利法及身心障礙者保護法第三條各款所規定之「身心障礙者」，蓋林增福因幼年感染腦膜炎導致右側肢體輕癱，有台灣省立基隆醫院診斷證明書乙紙可資為證；而林智明於七十二年十二月十日即因有兵役法第四條規定：「凡身體畸形、殘廢、或有痼疾不堪服役，免服兵役，稱為免役。」之情形，而免服兵役，有核准免役證明書乙紙可按，按林增福業已於八十六年一月十三日領有重度聽、肢多障之殘障手冊；而林智明業已於八十五年十一月二十六日領有中度肢障之殘障手冊，在在足資證明原告前述期間所進用之林增福、林智明二人，確屬前開法第三條各款所規定之「身心障礙者」，僅係伊等未領用殘障手冊前，其「殘障等級」未能確定而已，然不能因此反於事實，即認伊等係非身心障礙者，應無疑義，誠是，本件原告自六十三年十二月一日起迄今既已任用身心障礙者林增福、自七十二年十月一日起迄今亦已進用林智明，雖其分別遲至八十六年一月十三日及八十五年十一月二十六日方領取殘障手冊，惟此僅是再次確認其已身心障礙之事實，是被告未查，置法規範意旨、立法目的為未顧，率爾作成行政處分，堪有違誤，訴願決定機關、再訴願決定機關逕維持該處分，更有違法。二、退而言之，被告於七十九年至八十五年間並未作成任何補繳累積積欠差額補助費之行政處分，其遲未催辦達五年之久，實令原告相信其已有進用合於殘障福利法之殘障者及身心障礙法之身心障礙者之事實，致信賴已符上揭法之規定，是被告遲至八十五年八月十九日始以八五基府社福字第○六○八九九號函催繳，實亦有違反信賴保謢原則，蓋查：㈠按被告自始至終未具體明確通知原告應補繳累積積欠差額補助費若干金額，原告縱使於八十年八月三十日曾致函原處分機關就是否應繳差額補助費乙節申請緩議，然自七十九年以來，於該「申請緩議」之前後，原告亦僅斷續接獲被告機關之「繳納殘障定額僱用差額補助費人數表」及「進用殘障義務單位差額補助費繳款書例行空白表單」之例行通知書，被告從未作成任何催繳差額補助費之行政處分，亦未按月催請原告辦理呈報或具體明確通知應補繳多少差額補助費，更未要求或函示原告就已進用之林智明、林福增二人應早日辦理鑑定，而達五年之久，核其此舉，實有令原告相信其已符合有進用合於殘障福利法及身心障礙法之殘障者之事實，後遲至八十五年八月十九日被告始以八五基府福字第○六○八九九號函催繳，而原告於就是否係已「進用身心障礙者」，於法令解釋爭議解決前，於不得已下，始依通知暫繳八十五年九月、十月、十一月之差額補助費，然不得因原告已暫繳上揭三個月份之差額（然原處分機關當時未通知補繳八十五年九月之前之差額），即率爾遽認原處分機關於八十五年八月十九日前均已有按月催請原告辦理呈報或具體明確催繳應補多少金額，是被告頓然遽以追繳，尚有違反信賴保護原則。㈡按被告雖亦曾專案呈由臺灣省政府社會處層轉內政部請示，案經內政部以八十六年十二月六日台社字第八六八九七六六號函釋略謂：「．．．依據身心障礙者保護法第三條之規定，本法所稱之身心障礙者係以領有身心障礙（殘障）手冊者為範圍，故未經鑑定領有該手冊者自當不予計入進用身心障礙員工人數。三、惟依本部八十一年十一月二十日台（八十）內社字第八○七九四四○號函略以，各機關（構）現職人員中，未領有殘障手冊者亦得經社政主管機關會同衛生醫療機關鑑定且符合等級標準後，以核發證明書方式，配合定額進用殘障人數計算使用。．．．該二員工於未領有殘障手冊又未持有地方政府所核發證明書期間，當不宜認定其為身心障礙員工，故該進用單位仍需繳納其間差額補助費。」云云，然查上開釋示之效力容有疑問，於法尚非有據，蓋不問係殘障手冊或地方政府所核發之證明書，目的均僅係「證明」係為身心障礙者之事實，是倘於其後能領該手冊或證明書，並能證明係於進入原告公司前即已有身心障礙情形，則其身心障礙事實既已經證明、原告進用身心障礙員工之事實既已證明，則何來如釋示所認「不宜認定其為身心障礙員工」，是被告、訴願及再訴願決定機關之如是認定，將與憲法及身心障礙者之保障意旨、立法本旨有違而致無效；再者，關於「釋示」本僅具對內效力，對外並不生任何效力，是上開釋示對原告既不發生任何效力、既對原告無任何拘束力，則被告、訴願及再訴願決定機關據而率爾認定，洵有違法之誤。三、綜上所陳，原告多年來即早已響應政府照顧殘障同胞之良策，於殘障人士可勝任之文書或其它業務，均盡其所能配合進用殘障人士擔任，未曾間斷，蓋雇用林增福、林智明時，均為鼓勵伊等之上進心，並為避免傷害當事人之自尊心，故除當事人主動出示殘障證明文件外，概未予要求交驗證件，藉資尊重，是原告乃因此未要求該二人應接受殘障等級之鑑定、領用身心殘障手冊以資憑證，且查伊等於後亦已領有殘障手冊，已如前述，則更足以證明伊等為原告進用當時起即屬「身心障礙者」，誠已符合殘障福利法及身心障礙者保護法第三條之規定，是被告、訴願及再訴願決定機關逕認於該二人未領用身心障礙手冊之前，原告於八十五年十月以前所進用林增福、林智明二人，並非進用具有工作能力之身心障礙者，而應依殘障福利法第十七條第三項或身心保護法第三十一條第三項規定，追繳八十五年十月以前所積欠之定額進用身心障礙者差額補助費二、○○二、二六○元乙節，核其處分、訴願決定及再訴願決定誠有違法，為此狀請鈞院鑒核，惠賜判決撤銷原處分及一再訴願決定，俾維原告合法權益。

被告答辯意旨略謂︰一、吾國憲法是一種規範性之條文，而身心障礙者之認定仍需透過法律、命令來加以解釋、落實，此乃法律之常理，例如：憲法中揭示之中華民國國民亦需透過國籍法律界定。因此，本府依據原殘障福利法第十七條及修正後之身心障礙者保護法第三十一條之規定函請原告繳納所積欠之差額補助費並無不妥，且本案亦經函社會處層轉內政部請示在案，依據內政部台（八六）內社字第八六八九七六六號函復：該公司二員於未領有身心障礙者手冊又未持有地方政府所核發證明書期間，當不宜認定其為身心障礙者員工，故該公司仍需繳納其間之差額補助費。二、至於原告所稱，身心障礙手冊僅在於規定「殘障等級」而非用於身心障礙者認定之說實難自圓其說，因身心障礙者手冊既無法用以認定身心障礙者又何來殘障等級之區分，而且原告於八十年時已進用林增福、林智明二員仍於八十年八月三十日職聯貨總字第一一九號對依法應繳納差額補助費乙節申請緩議，表示原告確知該二員工未領有殘障手冊，無法逕自認定為身心障礙者應依法繳納差額補助費，現又表示該二人已持有免役證明及醫院證明而未依法繳納差額補助費，說詞實前後矛盾，且有知法而漠視法令之嫌。

三、本府均有按月發文函請原告填報進用事宜及按月繳納差額補助費，原告均置之不理，又何來本府未函示該公司對已進用之林智明、林增福二員應早日辦理鑑定之說，且對於依法應繳納之差額補助費，又豈能自認為未接獲催繳通知即不用繳納，而又在八十五年九月、十月、十一月繳納三次差額補助費，此實又是強詞奪理之舉。四、又原告所言之「釋示」僅具對內效力，對外並不生任何效力一詞亦有不當之處，蓋法令主管機關對於法條疑義之釋示亦屬法規命令之一種，而法規命令就像議會所制頒法律一樣，對人民、行政機關、法院都具有拘束力。五、綜上所陳，本府依法函請原告繳納八十五年十月以前所積欠之差額補助費並無不妥，原處分應予維持。請求鈞院依法駁回，以資適法。

理由

按「本法所稱殘障者，以合於中央主管機關所定等級之下列障礙並領有殘障手冊者為範圍．．．」「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在五十人以上者，進用具有工作能力之殘障者人數，不得低於員工總人數百分之二。私立學校、團體及民營事業機構員工總人數在一百人以上者，進用具有工作能力之殘障者人數，不得低於員工總人數百分之一。進用殘障者人數，未達前二項標準者，應繳納差額補助費，其金額依差額人數乘以每月基本工資計算，按月向直轄市或縣（市）主管機關設立之殘障福利專戶繳納，作為辦理殘障福利事業之用。．．．」殘障福利法第三條第一項本文、第十七條第一、二、三項定有明文。本件原告自六十三年十二月一日起僱用聽覺機能及肢體重度障礙者林增福，及自七十二年十月一日起僱用肢體中度障礙者林智明二人。該二人分別於八十五年十二月二十七日及同年十一月七日接受殘障鑑定而領有殘障手冊。被告函請原告補繳八十五年十月前之定額進用殘障者差額補助費二、○○二、二六○元，一再訴願決定遞予維持，無非以：林增福、林智明二人於未領有殘障手冊前，非屬殘障福利法第三條規定之殘障者云云為論據。惟查右揭殘障福利法第三條第一項本文所稱「範圍」，應係指以該條項第一款至第十二款：「覺障礙者。．．．其他經中央主管機關認定之障礙者。」為該法所規定之殘障範圍而言。

至所定「並領有殘障手冊」，應係旨在賴以證明確屬各該條款所定殘障範圍之證據方法而已。茍確屬各該條款所定之舊有殘障者，應認不得以其尚未領有殘障手冊，遂將之排除於殘障福利法應行保護之外，否則憲法增修條文第十條第七款及殘障福利法所定之殘障者保護政策，即不能切實貫徹。又殘障福利法第五條規定：「殘障福利主管機關應每年定期舉辦殘障者之調查，出版統計年報，每十年應舉辦殘障人口普查。」

，第十條第一項規定：「直轄市、縣（市）主管機關對設戶籍於轄區內合於本法規定之殘障者，應主動核發殘障手冊，．．．」依此規定，殘障福利主管機關及地方主管機關應不待殘障者之申請，主動辦理殘障者之調查及發給殘障手冊。本件原告僱用之林增福，其殘障手冊記載為聽、肢重度障礙，而據臺灣省立基隆醫院診斷，係自幼年感染腦膜炎導致之輕癱。林智明則為中度肢障，並因肢體殘障經徵兵檢查為丁等體位，免服兵役，有殘障手冊、診斷證明書及免役證明書等件影本在足憑。則彼二人均為自幼年舊有之殘障者甚明。按諸首揭說明，其未領有殘障手冊前，仍屬殘障福利法應加保護之對象，原告予以僱用，即已盡殘障福利法第十七條第二項所定進用殘障者之義務。被告仍依同條第三項規定，對之追繳未進用殘障者之差額補助費，即難認有據。又林增福、林智明均為自幼殘障者，已如前述，乃殘障福利之主管機關及地方主管機關，均未善盡其調查及主動發給殘障手冊之職責，致彼二人未及時領得該項手冊，今以此而指原告未進用殘障者，對之追繳補助費，亦難認於誠實信用原則無違。原告起訴意旨指摘原處分及一再訴願決定違誤，求為撤銷，非無理由，爰將一再訴願決定及原處分併予撤銷，以期適法。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 郭 育 玎