最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一三九五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一三九五號

原告

丁○○

原告

乙○○

原告

甲○○

原告

丙○○

被告

交通部公路局

代表人

梁樾

右當事人間因徵收補償事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月二十八日台八九

訴字第○八八八八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告等於八十八年二月二十五日以渠等所有坐落新竹縣湖口鄉○○段湖口小段三九二之五、三五一之六七、三五一之六八、三五一之七及三五三之四地號等五筆土地，位於台一線楊梅湖口段五六Ｋ＋九九一－五八Ｋ＋二四一處，業已作公共道路使用，而同一道路工程用地渠等同地段三五三之一八及三九二之四三地號土地及相鄰之私人土地均已辦理徵收補償完竣，惟獨原告等前開三九二之五地號等五筆土地未予同時徵收，向前台灣省交通處公路局（八十八年七月一日改隸交通部，以下簡稱公路局）請求辦理徵收補償。經該局以八十八年三月十一日（八八）一工用字第八八○四八○一號函復，略以台一線楊梅湖口段工程用地於七十七年間辦理拓寬徵收補償，惟原告等所有坐落新竹縣湖口鄉○○段湖口小段三九二之五地號等五筆土地，係屬總登記「道」地目日據時期既成道路土地，依當時內政部函釋暫緩徵收補償。至同段三五三之一

八、三九二之四三地號等土地，係由上述「道」地目土地且經竹北地政事務所現況檢測後，認為非作道路使用之土地，乃依規定辦理徵收補償等語。原告不服，向台灣省政府提起訴願，經該府依訴願管轄規定移由交通部駁回其訴願，遂向行政院提起再訴願，亦遭駁回決定，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、按「所謂既成道路」乃以「已因時效完成而有公用地役關係存在」為前提，並以為便利公眾通行整理市鄉道路環境，於現有既成道路為必要之改善養護舖設柏油路面而未變更該道路形態或拓寬打通者為限，倘土地形態已改變，行政機關仍應辦理徵收補償，否則即有違平等原則，且行政機關對於道路範圍內之私有土地不願辦理徵收，似難再以地方政府財政困難推卸責任。此經鈞院七十七年度判字第一四九四號及八十三年度判字第一八○二號著有判決可參。本件縱如被告主張系爭土地自日據時代就已經編定道路使用至今，然系爭土地所在之道路在民國八十年間有自二線道拓寬到四線道之情事，拓寬前周邊相鄰土地如同地段第三九二之四、三五三之三、三五一之六九、三五三之一八、三九二之四二等土地早於民國六十三年以前即已辦理徵收補償，而同地段第三五一之六六、三四二之七六、三四二之七五地號等土地則係於七十九年間辦理徵收補償，甚至與原告等土地同屬日據時代形成既成道路之同地段第三五一之四、三五一之六地號土地亦早於拓寬之前十數年就分別經被告依法徵收補償，乃被告卻對原告等上開土地不為徵收捕償，實與平等原則相違，並與前開判決意旨不符，其所謂財政拮据、並無財力云云，顯為卸責之詞。二、依司法院釋字第四○○號解釋文所載：「如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償．．．」又「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」本件，原告所有系爭土地固因早已編定地目為「道」，而經被告開闢為道路使用，然被告依法應予補償，此乃憲法所賦予原告等之權利，且縱上開土地自日據時代就已編定道路至今，而有公用地役關係之存在，依前開司法院大法官會議解釋，被告亦應盡速予以徵收補償。更何況原告所有之上開土地已經開闢道路使用甚久，原告等之所有權長期受到限制，根本無法使用、收益，五十幾年來既長期受特別犧牲，自應盡速予以徵收補償，以填補損失，然原告等之土地相關徵收補償事宜因被告未編列預算而一再受到延滯，被告之行徑實與憲法保障人民之財產權之意旨相違。三、綜上所述，被告就系爭五筆土地應依法辦理徵收並補償原告方為適法，為此請判決撤銷原處分及一再訴願決定，並命被告辦理徵收及補償。

被告答辯意旨略謂：一、前台灣省交通處公路局第一區工程處於民國七十七年辦理台一線楊梅湖口五六Ｋ＋九九一－五八Ｋ＋二四一段拓寬工程當期，對於總登記「道」

地目土地，經轄管竹北地政事務所會同相關單位至現場辦理檢測結果並提供用地測量分割清冊及地籍分割圖予原處分機關，對於總登記「道」地目土地且現況非作道路使用部分之土地，由原處分機關依法辦理徵收補償，並於徵收土地清冊上加註「現況非作道路使用」，如原告陳訴本案相鄰之同段三九二之四三、三五三之一八等兩筆地號土地，至於其他總登記「道」地目且現況已作道路使用之土地，如系爭三九二之五、三五一之七、三五一之六七、三五一之六八、三五三之四等五筆地號土地，乃依據行政院七十年一月八日台七○內○一八四號函釋，以公用地役關係繼續使用，暫緩徵收補償，另原告陳訴本案相鄰之同地段三四二之七五、三四二之七六、三五一之六六、三五一之六九及三九二之四二等五筆地號土地，查為「田」、「建」地目土地，依法必須辦理徵收補償，而同段三五一之四、三五一之六、三五三之三及三九二之四等四筆地號土地，查為公地，依法不必辦理徵收補償，並無違誤。二、基於日據時期總登記「道」地目之私有既成道路土地，尚未依法辦理徵收補償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大。雖經司法院大法官議決釋字第四○○號解釋，私有既成道路土地應依法律之規定辦理徵收給予補償，但各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應明定期限籌列經費逐年辦理或以他法補償。本案被告受限於經費短絀，不能僅就原告等系爭之土地，單獨籌列經費辦理徵收補償，以維乎其公平性。且被告已積極清查轄區○○○道路土地面積及所需之徵收補償經費並陳報上級機關核辦中，容俟中央籌妥專案經費並撥交被告後再依規定辦理徵收補償等事宜，應為適法。三、綜上所陳，原處分並無不當，請依法判決駁回原告之訴等語。

理由

按日據時期自然形成之既成道路，供公眾通行數十年以上作道路之用，應認為已有公用地役關係之存在，即不得違反供公眾通行之目的而另作他用，本院四十六年判字第三十九號著有判例。本件原告等於八十八年二月二十五日以渠等所有坐落新竹縣湖口鄉○○段湖口小段三九二之五、三五一之六七、三五一之六八、三五一之七及三五三之四地號等五筆土地，位於台一線楊梅湖口段五六Ｋ＋九九一－五八Ｋ＋二四一處，業已作公共道路使用，而同一道路工程用地渠等同地段三五三之一八及三九二之四三地號土地及相鄰之私人土地均已辦理徵收補償完竣，惟獨原告等前開三九二之五地號等五筆土地未予同時徵收，向前台灣省交通處公路局（八十八年七月一日改隸交通部，以下簡稱公路局）請求辦理徵收補償。經該局以八十八年三月十一日（八八）一工用字第八八○四八○一號函復，略以台一線楊梅湖口段工程用地於七十七年間辦理拓寬徵收補償，惟原告等所有坐落新竹縣湖口鄉○○段湖口小段三九二之五地號等五筆土地，係屬總登記「道」地目日據時期既成道路土地，依當時內政部函釋暫緩徵收補償。至同段三五三之一八、三九二之四三地號等土地，係由上述「道」地目土地且經竹北地政事務所現況檢測後，認為非作道路使用之土地，乃依規定辦理徵收補償等語。原告不服，循序提起行政訴訟主張：依司法院釋字第四○○號解釋，系爭土地縱因早已編定地目為「道」，而有公用地役關係之存在，被告亦應盡速予以徵收並補償原告，方為適法，否則即與憲法保障人民之財產權之意旨有違云云。惟按「關於人民權利、義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，現行法係規定於土地徵收條例，惟依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十條等之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並且核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；而釋字第四○○號解釋亦明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非謂：「國家應依本解釋辦理補償」；另由該號解釋亦敍明：「．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措針，並非可直接作為向國家請求財產上給付之法律基礎。又系爭土地係因有公用地役關係而暫緩辦理徵收補償，至與系爭土地同段三五三之一八號土地，其土地地目雖登記為「道」，惟其現況並非作道路使用，被告乃予以辦理徵收補償；另同地段三四二之七五、三四二之七六、三五一之六六、三五一之六九及三九二之四二號等五筆土地，其地目為「田」、「建」，被告對上開土地依法予以徵收補償，均無違誤。而同段三五一之四、三五一之六、三五三之三及三九二之四等四筆地號土地，查為公地，依法不必辦理徵收補償，原告所訴尚有誤解。末按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部；．．．」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」為土地徵收條例第十四條、第二條、第十九條所明定。經查本件被告僅係需用土地人，既非有權核准徵收之機關，亦非發給徵收補償費之機關，原告對之起訴請求徵收及補償，尤屬無據。其起訴意旨，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮　桂　芬