最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01979號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01979號

上訴人

甲○○○

被上訴人

交通部公路總局

代表人

乙○○

訴訟代理人

成之介律師

上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人對於中華民國93年11月22日臺北高等行政法院93年度訴更一字第31號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人上訴主張：上訴人於民國88年3月15日向第三人陳玉美善意買受車牌號碼Ｓ5－7348號自用小客車（下稱系爭汽車），嗣高雄縣警察局因系爭汽車車籍資料即出廠與進口貨物完稅證明書涉嫌偽造為由，以88年8月23日高警刑二字第82871號函，檢送該局所查扣系爭汽車上開號牌二面至被上訴人所屬臺北區監理所，該監理所遂認系爭汽車上開二面號牌存在矇領情事，應予以扣繳，並禁止系爭汽車辦理異動登記，被上訴人（原名交通部公路局）遂以89年10月30日（89）路監牌字第8944980號函略以：「主旨：茲撤銷本局嘉義區監理所（雲林監理站）前（87年12月11日）所為准許領用並發給Ｓ5－7348號自用小客車牌照處分，請查照。說明：依道路交通安全規則第17條規定，車輛新領牌照應依規定繳驗車輛來歷證明等文件，經檢驗合格後發給牌照；現該領用（Ｓ5－7348）號自用小客車牌照之車輛來歷證明文件，既經高雄縣警察局89年4月14日高警刑二字第10806號函、財政部基隆關稅局暖暖支局及行政院環境保護署證實為偽造，暨臺灣高雄地方法院89年度偵字第7542號不起訴處分書亦予證實係偽造，則依上開規則第1條規定反面推論，本局嘉義區監理所（雲林監理站）前（87年12月11日）所為准許領用並發給該（Ｓ5－7348）車牌照之處分，應予撤銷（以原第一手車主為撤銷處分之相對人）。」上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，循序提起行政訴訟，經台北高等行政法院90年度訴字第6273號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回，訴訟費用由被上訴人負擔。被上訴人不服，提起上訴，經本院93年度判字第86號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。案經原審法院93年度訴更一字第31號判決駁回上訴人之訴。惟查：（一）原判決以汽車牌照之核發，目的在於監督管理車輛，係對於車輛具有合法來歷憑證之確認，並非授益處分。但查汽車牌照之核發，一方面授與人民可駕駛車輛於道路，並確認車輛權利主體，一方面又使車主負擔需繳清道路交通罰鍰、燃料稅等稅費及需定期換照，性質上應屬混合處分，及汽車牌照之核發同時具有受授處分及負擔處分之性質。原判決認定汽車牌照之核發，為確認之行政處分，並非授益處分，其適用法令顯有違誤。確認處分亦有可能為授益處分。核發各種執照、准予商標註冊、確認公職候選人資格等，皆為授益處分。（二）原判決認汽車牌照之核發僅為確認處分並非授益處分，因此被上訴人發現原准許領用並發給牌照之處分有錯誤情事，為維護公益，基於一般行政監督權之作用予以撤銷，上訴人無所謂公法上信賴保護利益可言。但查汽車牌照之核發，即使屬於確認處分，也有可能為授益之處分，因此本件上訴人自有信賴保護原則之適用。原判決前開法律見解違背法令。（三）原判決又認「上訴人並非相對人，僅係相對人之系爭汽車所有權之後手，且汽車所有權之變動不以監理機關之登記為生效要件，上訴人更無所為公法上信賴保護利益」。但查一般車輛買賣交易，買受人除要求取得車輛所有權外，公路主管機關是否允許該車輛駕駛於道路，亦為車輛買賣雙方交易之重點。上訴人信賴公路主管機關發放之牌照，據以買受車輛，當然有公法上信賴保護利益。且退步言，如認上訴人非原處分之相對人，原處分固然指明撤銷准許領用S5-7348號車牌照之處分，並以第一手車手為撤銷相對人，但被上訴人也表明要扣繳上訴人持有之汽車行照，不論扣繳上訴人行政之行為是事實行為或是行政處分，本案原處分已損及上訴人權利或法律上利益，在其後手為維護交易安全，當然更加值得保護。（四）按行政程序法第120條信賴利益補償之規定與行政訴訟法第198條、第199條第1項情況判決之要件有異。因信賴利益補償係違法之授益處分遭撤銷，對善意授益人予以補償之規定，而行政訴訟法第198條、第199條第1項係以原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，例外駁回上訴人之訴，但須賠償上訴人損害。因此原審判決認為本案上訴人請求被上訴人給付新臺幣（下同）1,006,250元之部分，在程序上係行政訴訟法第111條、第198條、第199條第1項、第8條規定聲明法院為情況判決，其實體法之請求權依據為行政程序法第120條信賴利益補償規定等與，不僅誤解上訴人之主張，且法律見解亦可議。且信賴利益補償之規定，與原處分是否違法無關，只要違法之授益處分經撤銷後，授益人又無不值得保護之情形而受財產上損失，為撤銷之行政機關即有補償之義務。原審判決以原處分並無違法為由，駁回上訴人之主張，自屬違法。為此，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分等語。

二、被上訴人則以：（一）按行政處分，在學理上有不同之分類。以行政處分之內容區分，可分為下命處分、形成處分及確認處分。以行政處分之效果對於相對人法益上之影響，可分為授益處分、負擔處分及混合效力處分。若將前兩者分類搭配以觀，則確認處分應屬中立性質，究為授益處分或負擔處分，端視請求確認時原已存在之狀態而定。本件中，監理機關核發汽車牌照，係證明人民之合法財產權及回復人民之行車自由權，而此財產權或自由權早在汽車牌照核發前即已存在，僅藉由排照之核發予以確認而已，故並未產生新的權利。況且道路交通管理處罰條例之所以處罰為領有牌照之汽車行駛，乃係因行政管理上之監督，欲確認各該車輛來歷合法，並非宣告該車輛不具可駕駛性，因此原審對於汽車牌照核發認定為不具授益性質之確認處分，並無違誤。（二）且上訴人為車輛登記管理機關，必須維護車籍資料之正確性，並防止藉由走私車輛逃漏稅捐、維持國家進出口貿易活動之正常性及車輛市場交易之合法性等公益，發現原准許領用併發給牌照之處分有錯誤情事，為維護公益，自得基於行政監督權之作用撤銷之。（三）且信賴利益之補償需以授益處分為前提，本件汽車牌照之核發非屬授益處分，以如前述，故本件並無行政程序法第120條之適用餘地。且縱認為牌照之核發屬於授益處分，本件上訴人亦無信賴值得保護之情形。按行政程序法第117條至第120條之規定，係明文針對授益處分相對人所為之規範，不論學說或實務見解，均無將前開條文解為包括授益處分相對人以外之第三人在內，故上訴人自無主張適用獲類推適用行政程序法第117條至第120條之餘地。又信賴保護主張，需有信賴之基礎。汽車牌照之核發，僅唯一非具授益處分性質之確認處分，並無因汽車牌照之核發，創設出新的權利或給予信賴之基礎。上訴人之所以會買受系爭汽車，並非基於信賴被上訴人之核發牌照處分，而係信賴出賣人之人格、買賣標的物之實品以及民法上關於權利瑕疵擔保及侵權行為損害賠償之保護規定。再按，本件被上訴人所屬監理機關在核發牌照時，僅具有形式上審核相關文件之義務，並無實質審查之權限或能力。從而若牌照發放之審核程序中，行政機關有故意過失而違法發給牌照，自有歸責事由。若行政機關並無形式上審查過失，自不能將風險全部歸於行政機關。解釋上，若聲請核發牌照之第一手有信賴不值得保護之情形，責其後手自應承擔其瑕疵，方屬合理公平之風險分擔方式等語，資為抗辯

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依據處分時道路交通安全規則第17條規定，車輛新領牌照應依規定繳驗車輛來歷證明等文件，是汽車牌照之核發，目的在監督管理車輛，係對於車輛具有合法來歷憑證之確認，為確認之行政處分。蓋汽車所有權取得以買賣為原因與不動產不同，並無以行政機關登記為生效要件，而係以雙方當事人之合意及交付，即產生汽車所有權之變動。汽車牌照厥為行車之許可憑證，實質上僅證明人民合法財產權（汽車來歷合法）及回復人民原有自由權（行車之自由），對於人民原有之權利並未有所增添。職是，汽車牌照之核發並非授益處分。（二）關於上訴人訴之聲明「訴願決定及原處分均撤銷部分」，經查：（1）原准許領用並發給牌照之處分之相對人係訴外人即第一手車主蔣宗揚，並非上訴人。上訴人非原准許領用並發給牌照之處分之相對人。上訴人取得系爭車輛所有權後，監理機關換發新行車執照，其性質並非將原核發汽車牌照之處分廢止，再為一新處分，僅係將原行車執照上之車主資料記載，作與實情相符之更正註記。（2）系爭汽車因訴外人蔣宗揚申請新領牌照登記時，因被上訴人所屬嘉義區監理所相關人員肉眼不能辨識系爭汽車來歷憑證中之「進口與貨物稅完（免）稅證明書（車輛用）」為偽造，故於87年12月11日准許其領用並發給Ｓ5－7348號自用小客車牌照，有汽車新領牌照登記書影本附卷可稽。然嗣因系爭汽車之上開來歷證明文件係屬偽造，有高雄縣警察局89年4月14日高警刑二字第10806號函附進口與貨物稅完（稅）證明書經財政部基隆關稅局暖暖支局88年7月6日（88）基暖業三字第046號函、行政院環境保護署88年7月1日（88）環署空字第0039657號函，及臺灣高雄地方法院89年度偵字第7542號不起訴處分書附卷足證，堪認當初監理機關即被上訴人所屬嘉義區監理所（雲林監理站）於87年12月11日所為准許領用並發給Ｓ5－7348號自用小客車牌照之處分，有不應為而為之錯誤。抑且，被上訴人既為車輛登記管理機關，必須維護車籍資料之正確性，並具有防止藉由走私車輛逃漏稅捐、維持國家進出口貿易經濟活動之正常性及車輛市場交易之合法性等公益，既發現原准許領用並發給牌照之處分有錯誤情事，為維護公益，基於一般行政監督權之作用自得撤銷之，而原准許領用並發給牌照之處分並非授益處分，已如前述，相對人無所謂公法上信賴保護利益之可言。何況，上訴人並非相對人，僅係相對人之系爭汽車所有權之後手，且汽車所有權之變動不以監理機關之登記為生效要件，上訴人更無所謂公法上信賴保護利益；其對於所買受之系爭汽車之瑕疵及可能風險，應自行承擔，且在民法上亦已有權利瑕疵擔保之相關保護規定足資適用。（3）從而，原處分以訴外人即第一手車主蔣宗揚為相對人，撤銷原准許領用並發給牌照之處分，並無不合，訴願決定予以維持，理由雖略有不同，但結論並無二致，仍應予以維持。上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。（三）關於上訴人訴之聲明「如前述聲明不准許，被上訴人應給付上訴人一百萬零六千二百五十元。」部分：

（1）按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後一年內，向高等行政法院訴請賠償。」行政訴訟法第198條、第199條第一項定有明文。（2）上訴人此部分主張，其程序上係依行政訴訟法第111條、第198條、第199條第1項、第8條規定聲明法院為情況判決，其實體法之請求權依據為行政程序法第120條信賴利益補償之規定。查此金錢補償部分因原審法院前審判決認「其第一項訴之聲明已獲滿足，而不須再為判斷，爰不另在判決主文中諭知」，嗣被上訴人不服提起上訴，經本院93年度判字第86號判決「原判決關於撤銷訴願決定及原處分，暨該訴訟費用部分均廢棄」，發回原審法院更為審理；此部分聲明雖未經上訴人上訴，惟此聲明係對於違法行政處分或決定，所為金錢補償部分之情況判決，與撤銷訴訟部分有合一確定關係，應併予審判。（3）惟本件原處分並無違法，因而駁回上訴人之撤銷訴訟，理由已如前述，行政法院自無依行政訴訟法第198條、第199條裁判之餘地。是上訴人請求情況判決，被上訴人應給付上訴人一百萬零六千二百五十元信賴利益補償，為無理由，應併予駁回。

四、本院按：

㈠關於本件應適用之法令 (一)道路交通管理處罰條例部分：依處分時（即88年4月21日修正公布者）道路交通管理處罰條例第92條規定：「道路交通安全規則，道路交通安全講習辦法，道路交通標誌、標線、號誌設置規則，高速公路交通管制規則，違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則，由交通部會同內政部定之。」而依現行（即93年4月21日修正公布者）道路交通管理處罰條例第92條規定：「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項之規定，由交通部會同內政部定之。」(二)道路交通安全規則部分：依處分時（即89年9月14日修正公布者）道路交通安全規則第1條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第92條第1項規定訂定之。」、第8條規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。．．．」、第9條規定：「（第1項）汽車號牌之型式、顏色及編號，按其種類由交通部定之。（第2項）前項汽車號牌之型式、顏色及編號變更時，公路監理機關應通知汽車所有人限期換領新號牌，逾期未換領又未申請延期者，其牌照不得使用，經再通知逾期仍不換領號牌，其號牌應予註銷。」、第13條第1項前段規定：「汽車號牌之一面或二面如遺失或損壞時，汽車所有人應向公路監理機關重新申領牌照。」、第17條第1項第2款第1目規定：「汽車所有人申請新領牌照登記應依左列規定繳驗車輛來歷憑證，經檢驗合格後發給牌照：．．．二、進口之車輛：（一）貿易商或經銷商購買新車者，應繳驗海關進口與貨物稅完（免）稅證明書、出廠證明、貿易商或經銷商開立之統一發票。」而依現行（即93年8月26日修正公布者）道路交通安全規則第17條第1項第3款第1目規定：「汽車所有人申請新領牌照登記應依左列規定繳驗車輛來歷憑證，經檢驗合格後發給牌照：．．．三、（一）向貿易商或經銷商購買新車者，應繳驗海關進口與貨物稅完（免）稅證明書、出廠證明、貿易商或經銷商開立之統一發票。」；其餘法條內容未變更。(三)比較上述規定，現行法令之修正實質上對於上訴人並無影響，故本件仍適用處分時之法令規定。道路交通安全規則係依道路交通管理處罰條例第92條第1項規定所訂定，為主管機關交通部依法律之授權而為技術性、細節性之規定，非增加法律所無之限制，被上訴人辦理相關案件，自得據以適用。

㈡關於撤銷原處分及訴願決定部分：查違法之行政處分，除受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授與利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維持之公益外，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，此觀之行政程序法第117條規定自明。經查本件系爭汽車因訴外人蔣宗揚申請新領牌照登記時，因被上訴人所屬嘉義區監理所相關人員肉眼不能辨識系爭汽車來歷憑證中之「進口與貨物稅完（免）稅證明書（車輛用）」為偽造，故於87年12月11日准許其領用並發給Ｓ5－7348號自用小客車牌照，有汽車新領牌照登記書影本附原審卷可稽。然嗣因系爭汽車之上開來歷證明文件係屬偽造，足證當初監理機關即被上訴人所屬嘉義區監理所（雲林監理站）於87年12月11日所為准許領用並發給Ｓ5－7348號自用小客車牌照之處分，顯屬違法，再被上訴人既為車輛登記管理機關，必須維護車籍資料之正確性，並具有防止藉由走私車輛逃漏稅捐、維持國家進出口貿易經濟活動之正常性及車輛市場交易之合法性等公益，從而衡量為維持監理機關對於車輛車籍資料之正確性等情節，原審認本件公益利益較之上訴人之私益為高，揆諸前述，被上訴人既發現原准許領用並發給牌照之處分有錯誤情事，為維護公益，基於一般行政監督權之作用自得撤銷之，尚無違誤，上訴意旨認本件有信賴原則之適用，不得將原准許領用並發給牌照之處分予以撤銷，核無理由，原判決認原處分無誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適，因而維持原處分及訴願決定，上訴人此部分上訴自應予以駁回。

㈢關於上訴人訴之聲明「如前述聲明不准許，被上訴人應給付上訴人1,006,250元」部分：本件原判決認汽車牌照之核發，目的在監督管理車輛，係對於車輛具有合法來歷憑證之確認，為確認之行政處分。又汽車牌照厥為行車之許可憑證，實質上僅證明人民合法財產權（汽車來歷合法）及回復人民原有自由權（行車之自由），對於人民原有之權利並未有所增添，故汽車牌照之核發並非授益處分，因而並無所謂公法上信賴利益之可言，從而自無行政程序法第120條損失補償問題。再本件原處分並無違法，因而駁回上訴人之撤銷訴訟，行政法院自無依行政訴訟法第198條、第199條為情況判決之餘地。是上訴人請求情況判決，被上訴人應給付上訴人1,006,250元信賴利益補償，為無理由，應併予駁回，固非無見。查本件原處分並無違誤，從而自無行政訴訟法第199條情況判決適用之餘地，惟查汽車牌照之核發，就被上訴人機關而言，其目的在於監督管理車輛，並對於車輛具有合法來歷憑證之確認，其性質固屬確認處分，惟究否為授益處分，仍應視該行政處分是否損及人民之權利或利益而定。查汽車牌照之核發，除具確認車輛管理及來歷憑證之性質外，仍兼具授與人民可駕駛車輛於道路，確認車輛主體歸屬之權利，倘人民牌照未經核發，勢必無法合法於道路上行駛並據以作為其為所有權人而為出售及處分之憑據，從而該核發牌照之行政行為自具有授益處分性質無疑，原判決遽認該行為屬確認處分而非授益處分，尚有未洽。再人民對於公權力行使所為之授益行政處分結果所生之合理信賴，法律自應予以適當之保障，此觀之行政程序法第120條規定自明。本件上訴人主張因信賴被上訴人所屬之嘉義區監理站所准許核發之牌照，並進而向第三人購買該汽車，除上訴人有行政程序法第119條信賴不值得保護情事，依同法第120條規定，授予利益之違法處分經撤銷，其因信賴該處分致遭受財產上損害，為撤銷之機關應給予合理補償。查上訴人已陳明其係依行政訴訟法第120條規定請求(見原審言詞辯論筆錄)，則上訴人是否符合該條請求規定及有無同法第119條信賴不值得保護之情形，原審自應詳為調查。原判決僅以原核准汽車牌照僅為確認處分而不具授益處分性質，即駁回上訴人上開損失補償之請求，自有未洽。上訴意旨指摘原判決此部分有前開適用法規之違法，為有理由，自應由本院予以廢棄，由原審法院查明本件上訴人究否符合因信賴授益處分而遭受損害而應予以補償，另為適法之判決。

據上論結，本件上訴一部為有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異