最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01197號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01197號

上訴人

甲○○

被上訴人

銓敘部

代表人

乙○○

上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國94年12月22日臺北高等行政法院94年度訴字第317號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人原係臺北市政府捷運工程局（下稱臺北捷運局）副局長，前經銓敘部依公務人員退休法第4條第1項第2款，以民國（下同）93年9月17日部退三字第0932410739號函，核定自93年8月2日退休生效，並於該函說明三、備註（四）載明，上訴人非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支（俸）薪之公務人員，其所領取之公保養老給付，不得依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱「優惠存款要點」）辦理優惠存款。上訴人不服上開退休核定函備註欄不得辦理優惠存款之處分，遂循序提起行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：優惠存款之適用對象係指依公務人員退休法核准退休之公務人員，惟被上訴人訂定之優惠存款要點規定「最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者，始得辦理優惠存款」，是能否辦理優惠存款，端以最後在職機關支領待遇類型為認定標準，使於一般行政機關服務30年後調至臺北捷運局服務，旋即辦理退休者，均不能辦理優惠存款；反之，如在支領高薪之機關服務30年，於退休前數日調任適用前揭公務人員俸額標準表支薪之機關，卻又可辦理優惠存款。兩相比較，顯失公平。又被上訴人藉由人事管理制度，可靈活調度全國中央及地方人事人員，故被上訴人訂定之優惠存款要點採用「最後機關制」，使職位調動靈活之人事人員退休時，均能辦理優惠存款，而一般奉公守法的公務人員則因調動不易，只能靠運氣和機緣決定能否辦理優惠存款，致使優惠存款要點之規定，獨厚人事人員，更為有背景或有後台的人員大開方便之門，此種制度設計實為縱容特權，鼓勵鑽營，自應從速修正。又由被上訴人84台中特四字第1077687號函可知，捷運局退休人員依法辦理退休時，其月俸額係指退休時等級按照一般公務人員待遇標準折算。換言之，捷運局人員於退休時已轉變成「適用公務人員俸額表支薪」之人員，與被上訴人訂定之優惠存款要點第2點之要件完全符合。且上訴人59年5月至60年7月服務於林口開發處、60年7月至79年2月服務於榮工處，此二機關亦完全符合優惠存款要點第2點之規定，是此部分之年資應分段加以列計，使上訴人得以辦理優惠存款。另被上訴人於無法律依據之情形下，逕於上訴人之退休金證書加註「不得辦理優惠存款」，自屬違法行政處分。是原處分及復審決定均應撤銷，請求准予自59年5月至79年2月之公保養老給付辦理優惠存款，並自93年8月2日起計算優惠存款利息等語。

三、被上訴人則以：優惠存款要點自63年12月17日訂定後，有關以最後在職之機關係適用公務人員俸額標準表支薪者為認定要件之規定，其文字敘述或有不同，惟基於優惠存款制度建制之本旨，對於公務人員領取之公保養老給付得否辦理優惠存款，自公保優存要點自63年11月實施後，向以最後在職之機關係適用公務人員俸額標準表支薪為認定要件，並無二致。又依公務人員退休法第16條之1第3項、第6條暨同法施行細則第26條第1項、公務人員俸給法第18條之規定，公務人員依公務人員退休法退休擇領月退休金者，於84年7月1日退撫制度修正前後，依法均應以其在職之最後俸級為核算退休金之基礎。是本件上訴人最後在職機關為臺北捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪之機關，故原處分核定函之備註及月退休金證書附註欄所註「上訴人公保養老給付金額不得辦理優惠存款」，於法並無違誤。次有關上訴人認公保優存要點違反平等原則乙節。依公教人員保險法第3條規定，優惠存款並非公教人員保險法規定之給付項目，屬於政策性補助措施，故於政府預算有限之情況下，被上訴人（主管機關）自得本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後而為規定；另被上訴人對於公務人員退休所支領公保養老給付得否辦理優惠存款，均依前開要點辦理，並無恣意為不合理之差別待遇，殊難謂違反憲法所定之平等原則。又有關上訴人主張應採分段比例計算，准其自59年5月至79年2月間任職年資辦理優惠存款乙節。經查上訴人上述主張與優惠存款要點顯有不合，且平等原則僅具客觀之法規範性質，故上訴人至多僅能主張被上訴人不得違反平等原則而為差別待遇，尚不得據此請求被上訴人應為何種具體作為。至上訴人指稱被上訴人可濫用人事管理、調動權限，獨厚特定人員，使特定人員得辦理優惠存款、一般人員則否乙節。經查人員調動均須依公務人員相關法令，並依該人員之學識、才能、經驗而定之，上訴人之主張，實屬誤解。另上訴人稱被上訴人曾研議刪除優惠存款要點第2點第1項第2款「最後在職機關」之規定，是本件自應依此研討會議記錄辦理乙節。惟其僅屬擬議方案，尚不得據為辦理優惠存款之主張。末就工作報酬而言，臺北捷運局雖因其特殊性，採取較一般公務人員待遇更高之未實施用人費率交通事業機構待遇標準支給，惟退休給與乃國家為照顧退休人員之老年生活為目的，其標準應以衡平、照護全國退休人員為著眼，非因其工作性質之特殊而有特別待遇，故臺北捷運局員工退休時，仍應依公務人員退休法辦理退休。此外，以該局係按未實施用人費率交通事業機構待遇型態支給待遇，該局員工在職時之支薪標準高於一般行政機關人員，自與優惠存款建制之意旨未合，併予敘明等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，行為時公保優存要點第2點第1項定有明文。本件兩造之爭點為：上訴人自59年5月起至79年2月止之年資之公保養老給付，得否辦理優惠存款？經查退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定優惠存款要點後開辦。依該要點第2點第1項之規定，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之「政策性福利措施」，並非公教人員保險之法定給付項目（其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，非由保險費負擔）。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量「整體公益衡平原則」，並兼顧退休公務人員之「實質權益保障」，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用待遇支給要點之俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要性及限定性之分配。此種因特別授益考量而訂定之給付標準，難謂與憲法第7條之「平等原則」相牴觸。是上訴人主張其59年5月起至79年2月止任職林口開發處及榮工處之年資所核給之公保養老給付，應准辦理優惠存款，始符合平等原則云云，尚不足採。又上訴人主張依被上訴人84台中特四字第1077687號函，捷運局退休人員依法辦理退休時，其月俸額係指退休時等級按照一般公務人員待遇標準折算，換言之捷運局人員於退休時已依被上訴人上開命令轉變成「適用公務人員俸額表支薪」之人員，與被上訴人訂定之優惠存款要點第2點之要件完全符合乙節。經查，被上訴人該函係函復臺北市政府稱：「所請貴屬捷運工程局退休金依未實施用人費率薪額標準計發，被上訴人未便同意」等語，並非同意捷運局人員於退休時轉變成「適用公務人員俸額表支薪」之人員，是上訴人上開主張顯係誤解該函意旨。從而，被上訴人以上訴人最後在職之機關，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，所發給上訴人載明其公保養老給付金額不得辦理優惠存款之函，於法並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。上訴人猶執前詞，訴請撤銷，復請求自59年5月至79年2月之公保養老給付辦理優惠存款，並自93年8月2日起計算優惠存款利息，為無理由，應予駁回。資為其判斷之論據。

五、上訴人上訴意旨略以：（一）任職於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，如法制、稅務人員，其支領之待遇，未必較同職等而支領未實施用人費率交通事業機構待遇之人員為低。惟前者可辦理優惠存款，後者卻不能辦理，此顯與衡平原則有違。（二）上訴人辦理退休時固係任職於臺北捷運局，而與優惠存款要點第2點第1項不符。惟上訴人於59年5月至79年2月間係任職於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之機關，是以此部分年資（計19年9個月）應可分段列計、准予辦理優惠存款。（三）被上訴人就上訴人之退休金計算，係比照一般軍公教人員待遇，並非依未實施用人費率交通事業機構待遇支給；而於申辦優惠存款時，卻又以上訴人係依未實施用人費率交通事業機構待遇支給，故不能比照一般軍公教人員辦理優惠存款。此等見解使上訴人有利之部分全遭縮減，顯失公平。是應採「分段列計」之方式，就上訴人服務於一般公務機關之年資，准予辦理優惠存款。（四）捷運工程為新引進之先進科技工程，工作較為艱苦，壓力相對較大，為吸引人才，自須提供較高待遇。被上訴人以此為由，拒絕上訴人辦理優惠存款，實無理由。（五）被上訴人已知現行「最後機關制」迭生爭議，甚至已召開研討會議研擬修正方案，卻遲遲未能修正，顯未就對上訴人有利及不利之事項一律加以注意之義務。是上訴請求廢棄原判決，撤銷原處分及復審決定，並應准許上訴人以59年5月至79年2月之年資辦理優惠存款等語。

六、本院按：退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱「優惠存款要點」）後開辦。依87年7月3日修正發布優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：(一)依公務人員退休法辦理退休。(二)最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。(三)依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。是上訴人主張其59年5月起至79年2月止任職林口開發處及榮工處之年資所核給之公保養老給付，應准辦理優惠存款，始符合平等原則云云，尚不足採。次查任職於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，早期其支薪甚低，故始有退休後公務員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，給予優惠存款制度之設立。至特殊公務員因其工作性質特殊而有較高之工作加給，縱其加上特殊加給後之薪俸與同職等而支領未實施用人費率交通事業機構待遇之人員相當，因屬特殊例外之情形，尚難以此特殊情形作為比較之依據。是以上訴意旨以：任職於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，如法制、稅務人員，其支領之待遇，未必較同職等而支領未實施用人費率交通事業機構待遇之人員為低。惟前者可辦理優惠存款，後者卻不能辦理，此顯與衡平原則有違。尚屬誤解而無足取。又查辦理優惠存款，限於最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者，始有適用，為「優惠存款要點」所明定，故是否適用優惠存款係以最後任職機關待遇支給制度為據，並非以退休時退休金計算標準為憑，上訴人主張被上訴人就上訴人之退休金計算，係比照一般軍公教人員待遇，並非依未實施用人費率交通事業機構待遇支給；而於申辦優惠存款時，卻又以上訴人係依未實施用人費率交通事業機構待遇支給，故不能比照一般軍公教人員辦理優惠存款。此等見解使上訴人有利之部分全遭縮減，顯失公平云云，因與上述優惠存款要點規定不符而難認有據。至該要點規定之要件與退休金計算標準不同，有無修正之必要，自應由主管機關，基於優惠存款為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益等考量，作必要之檢討。末查被上訴人召開之系爭要點研修意見，僅屬研修階段，在未修正通過前，仍應適用行為時有效之規定。從而，被上訴人以上訴人最後在職之機關，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，所發給上訴人載明其公保養老給付金額不得辦理優惠存款之函，於法並無違誤。復審決定及原判決予以維持，亦無不合。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異