最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01642號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01642號

上訴人

甲○○

被上訴人

雲林縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國95年2月27日高雄高等行政法院94年度訴字第919號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人原任雲林縣立虎尾國民中學(下稱虎尾國中)校長，因屆退休年齡，經被上訴人於民國92年7月2日以府人給字第9212002397號函，核定於92年7月16日屆齡55歲自願提前退休生效，復於同年8月4日以府人給字第9212003002號函重行審定在案。上訴人原應至台灣銀行辦理優惠存款，惟卻於92年7月14日將中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額之支票(下稱系爭支票)向第一商業銀行斗六分行(下稱第一銀行斗六分行)承兌存入。嗣上訴人於93年11月24日經虎尾國中向被上訴人陳請層轉教育部釋示得否准予補辦優惠存款手續，教育部以93年12月1日台人(三)字第0930160720號函釋略以：「關於退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付之支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之問題，為期公教人員處理一致，其情形確屬特殊者，本部向係比照銓敘部76年10月3日76台華特一字第111241號函規定辦理，即退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存…故現行優惠存款得補辦之期限如再予放寬，不僅對於前因超過該期限而無法補辦之退休公教人員，有失公允外，…為兼顧優惠儲存作法之一慣性與公平合理原則，爰決定該部76年10月3日函規定仍宜維持。是以，為期相同人員處理一致，本案仍請依現行規定辦理。」被上訴人乃以93年12月10日府人字給字第0930119770號函轉知虎尾國中，請其依教育部函釋辦理。上訴人又另向銓敘部申請准予補辦公保養老給付優惠存款事宜，亦經銓敘部94年1月14日部退一字第0942454890號函覆，確實無法辦理在案。上訴人於94年6月2日再次向被上訴人請求准予補辦公保養老給付優惠存款，被上訴人以本案業經教育部作成93年12月1日台人(三)字第0930160720號函釋，仍否准上訴人補辦之申請。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張略謂：上訴人於不知情及誤解情況下，將系爭支票交付第一銀行斗六分行承辦人員，誤以為已完成優惠存款手續，惟上訴人誤存之失誤微小，且自上訴人退休迄今已損失新台幣(下同)650,000元之優存利息，已受懲罰，被上訴人否准補辦優存手續，逕行剝奪請領優惠存款之權利，顯有不符比例原則。又有關優惠存款規定，雖於退休金證書中附記有「公保養老給付憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」惟其他請領文件及支票，竟無提示辦理優惠存款注意事項，易致當事人及銀行經辦人員失查誤辦。且被上訴人通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理優惠存款」等文字，辦理優惠存款手續有誤即不准補辦。且系爭支票上未加蓋「本款為公保養老給付金，請向台灣銀行辦理優惠存款」之提示，不符明確原則。再則，系爭支票經誤存而造成兌現，仍可補辦優惠存款，有前例可循。故系爭支票兌現後可以補辦優惠存款，為不爭之事實，顯見公保養老給付金額存款要點係單行法規且僅為訓示之規定，並無絕對拘束力。教育部及銓敘部援用銓敘部76年10月3日76台華特一字第111241號函(下稱銓敘部76年函釋)認為超過一個月即不得補辦請領手續，惟該函釋所定「一個月」缺乏法律依據，亦與行政程序法第131條及民法第126條之立法意旨相悖，且行政命令與法律牴觸應屬無效。為此，訴請判決將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應准上訴人自93年11月24日辦理中央信託局公務人員保險處92年7月16日票號AD0000000號、面額1,595,520元之優惠存款等語。

三、被上訴人則以：本件上訴人於92年7月16日退休生效，迄至93年11月間始提出補辦，期間已逾一年四個月，與一個月內補辦規定未合。且上訴人退休人員退休生效審定函及退休金證書均已詳細載明「須憑原掣開支票台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現」字樣，上訴人知情，退休金證書並由上訴人收訖，而公保處寄發公保養老給付金支票，係併公保養老給付通知單同時交予退休當事人，該通知單備註欄即載明該款項得辦理優惠存款。是上訴人公保養老金優惠存款之權益受損，在在皆因其個人疏忽所致，被上訴人否准其補辦優存所為之原處分，洵無違誤。至上訴人所指台南縣政府於94年1月31日同意所轄關廟鄉戶政事務所主任補辦優存乙案，該機關非被上訴人所屬，被上訴人無權置喙等語，資為抗辯。

四、原審駁回上訴人於原審之訴，係以：㈠前揭銓敘部76年函釋所指之內容，係為符合政府照顧退休人員之意旨，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊，仍得就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。此亦屬額外之特別給與，仍僅適用於退休生效日起一個月內之特殊情形。本件上訴人誤向台灣銀行以外之第一銀行兌現支票，致無法辦理優惠存款，核與前揭銓敘部76年函釋所指，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之情節類似，基於「相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理」之原則，公務人員與學校退休教職員，誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其事件之本質相同，仍應為相同之處理。是教育部本於執行法律而為細節性之解釋，就本件之個案情形作成93年12月1日台人(三)字第0930160720號函釋，認為得比照上開銓敘部76年函釋辦理，故學校教職員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，亦應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額申請補辦優惠存款，亦符平等原則，且係屬額外特別給與，對於原已不得申辦優惠存款之上訴人並無增加不利。另前揭銓敘部76年函釋係指退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。該一個月期間為提起補辦優惠存款所應遵守期間，與公法上財產請求權消滅時效為實體法上權利可得行使之期間並不相同。從而，上訴人主張教育部及銓敘部均援用銓敘部76年函釋認為上訴人應於其退休一個月內申請補辦手續公保養老給付之優惠存款，與行政程序法第131條及民法第126條之規定相悖云云，即無可採。㈡按「左列事項應以法律定之：憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律定之者。」中央法規標準法第5條明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，此有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。而通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。經查，優惠存款係一種特別給與，其與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公務人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點(位階可為命令或行政規則)訂其規範。亦即可明定公務人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之所有不同。且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定限制。是教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項訂定行政規則，尚非法所不容許，則教育部援用首揭銓敘部76年函釋之內容，作成解釋性規則，具有一般性，自得予以援用。準此，首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點、學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法及銓敘部79年1月17日台特司一字第36540號函、教育部93年12月1日台人(三)字第0930160720號函，對於辦理優惠存款之公務員或教職員均得予以適用，委無疑義。上訴人係經被上訴人核定退休，倘欲辦理優惠存款，依首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第4點及學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法第10條規定，即不得將中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票兌現，並應向台灣銀行及其地方分支機構辦理存款。惟上訴人未依限辦理，卻於92年7月14日卻將系爭支票向第一銀行斗六分行承兌存入，是其已不符辦理優惠存款之相關規定，至為明確。則被上訴人否准上訴人申請補辦公保養老給付，尚非無據。又本件被上訴人僅有作成准或不准補辦之權責，實無選擇其他方式餘地，是被上訴人否准上訴人補辦請求，尚與比例原則無涉。㈢依卷附學校教職員退休金證書及被上訴人之92年7月2日府人給字第9212002397號函所載，已分別記明「公保養老給付得憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」「備註…(二)張員核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知張員勿逕先兌現。」足證被上訴人已盡告知上訴人須將系爭支票向台灣銀行辦理優惠存款之義務。又上訴收受前開學校教職員退休金證書等文件，亦有審閱之義務，惟上訴人仍逕將系爭支票向第一銀行斗六分行兌現，則上訴人對於應向台灣銀行辦理公保養老給付金額優惠存款乙節，自難諉為不知，惟其竟向第一銀行斗六分行承兌系爭支票，自應有應注意能注意而不注意之過失。其因此所生之不利益，自應由上訴人負擔。故上訴人執稱被上訴人通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理「優惠存款」等文字，被上訴人之行政行為不符明確原則等語，顯屬誤解。㈣至於上訴人所舉指台南縣政府日同意所轄關廟鄉戶政事務所主任補辦優存乙案，該機關既非被上訴人所屬，且案情與本件有別，自無從加以比附援引等由，為其論據。

五、本院查：㈠按「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。依本要點辦理優惠存款，須合於下列各項條件：(一)依學校教職員退休條例辦理退休。

(二)退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點公務人員俸額薪。(三)依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保障之養老給付。依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標定辦理。公立學校退休教職員儲存公保養老給付金額，應憑主管教育行政機關核發之退休中信託局公務人員保險處開立之支票及其公函之副本辦理。前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。本要點未經規定事項，準用學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」為行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點所明定。又依學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第10點規定：「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其他各地方分支機關…。」另「財政部於77年9月3日以台財融第770251532號函釋，對本部擬議因退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊者，經本部查明後專案准予補辦乙案，經財政部報奉行政院核准，同意本部就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦，以符政府照顧退休人員之旨意。」亦據銓敘部79年1月17日台特司一字第36540號函釋在案，且經教育部以93年12月1日台人(三)字第0390160720號函釋：「關於退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之問題，為期公教人員處理一致，其情形確屬特殊者，教育部係比照銓敘部76年10月3日76台華特一字第111241號函規定辦理，即退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存…故現行優惠存款得補辦之期限如再予放寬，不僅對於前因超過該期限而無法補辦之退休公教人員，有失公允外，…為兼顧優惠儲存作法之一慣性與公平合理原則，爰決定該部76年10月3日函規定仍宜維持。是以，為期相同人員處理一致，本案仍請依現行規定辦理。」準此，上訴人於92年7月16日既經核定自願提前退休生效，即應依上開規定及主管機關函釋，至台灣銀行持中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票辦理優惠存款，而上訴人於92年7月14日卻將系爭支票向第一銀行斗六分行承兌存入，自與上開規定不符。㈡上訴人雖主張：⑴公保養老給付金額優惠存款請求權，係公法上之權利，原審竟認非為公法上權利已有違誤，而教育部及銓敘部謂超過一個月即不得補辦請領手續，明顯牴觸行政程序法第131條及民法第126條之規定。⑵有關優惠存款手續之申辦，上訴人僅因一時失察誤將系爭支票逕向第一銀行誤存，若不准補辦優存手續，逕行剝奪請領優惠存款之重大權利，顯有不符比例原則之情事。⑶政府機關行政行為之內容，應力求明確，俾使人民知所依循。據此原則，行政機關訂定行政命令，或做成行政處分，或締結行政契約，乃至於從事行政指導等事項，其內容均應力求明確。行政行為若欠明確，於法自有未合，構成無效或撤銷之原因。本件關鍵之請領文件(支票)無隻字片語提示辦理提示辦理優惠存款注意事項，易致當事人甚且銀行經辦人員失查誤辦，被上訴人及教育部在行政處理上顯有不週延之疏失。⑷退休人員將退休支票誤存其他銀行，縣市政府准予補辦優惠存款已有先例可循，如台南縣關廟鄉戶政事務所主任於退休時，誤將「新制施行前公保養老給付支票」存入中國農民銀行，經過半年後才發現，事後向台南縣政府申請補辦優惠存款手續，與本件性質上雷同，台南縣政府亦同意辦理在案，依照「相類似案件應為相同處理」之法理，被上訴人自應准許上訴人補辦優惠存款方屬合法。原判決未說明何以不一體適用之理由，即有判決理由不備之違法。惟查，所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件綜觀原判決並未認上訴人辦理優惠存款非屬公法上之權利，此部分上訴人之指摘顯然無據。而上訴理由狀所指摘前開各節，原審於判決理由欄亦分別說明：⑴前揭銓敘部76年函釋所指之內容，係為符合政府照顧退休人員之意旨，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊，仍得就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。此亦屬額外之特別給與，仍僅適用於退休生效日起一個月內之特殊情形。本件上訴人誤向台灣銀行以外之第一銀行兌現支票，致無法辦理優惠存款，核與前揭銓敘部76年函釋所指，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之情節類似，基於「相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理」之原則，公務人員與學校退休教職員，誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其事件之本質相同，仍應為相同之處理。是教育部本於執行法律而為細節性之解釋，就本件之個案情形作成93年12月1日台人(三)字第0930160720號函釋，認為得比照上開銓敘部76年函釋辦理，故學校教職員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，亦應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額申請補辦優惠存款，亦符平等原則，且係屬額外特別給與，對於原已不得申辦優惠存款之上訴人並無增加不利。另前揭銓敘部76年函釋係指退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。該一個月期間為提起補辦優惠存款所應遵守期間，與公法上財產請求權消滅時效為實體法上權利可得行使之期間並不相同。從而，上訴人主張教育部及銓敘部均援用銓敘部76年函釋認為上訴人應於其退休一個月內申請補辦手續公保養老給付之優惠存款，與行政程序法第131條及民法第126條之規定相悖云云，即無可採。⑵按「左列事項應以法律定之：憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律定之者。」中央法規標準法第5條明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，此有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。而通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。經查，優惠存款係一種特別給與，其與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公務人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點(位階可為命令或行政規則)訂其規範。亦即可明定公務人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之所有不同。且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定限制。是教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項訂定行政規則，尚非法所不容許，則教育部援用首揭銓敘部76年函釋之內容，作成解釋性規則，具有一般性，自得予以援用。準此，首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點、學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法及銓敘部79年1月17日台特司一字第36540號函、教育部93年12月1日台人(三)字第0930160720號函，對於辦理優惠存款之公務員或教職員均得予以適用，委無疑義。上訴人係經被上訴人核定退休，倘欲辦理優惠存款，依首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第4點及學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法第10條規定，即不得將中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票兌現，並應向台灣銀行及其地方分支機構辦理存款。惟上訴人未依限辦理，卻於92年7月14日卻將系爭支票向第一銀行斗六分行承兌存入，是其已不符辦理優惠存款之相關規定，至為明確。則被上訴人否准上訴人申請補辦公保養老給付，尚非無據。且又本件被上訴人僅有作成准或不准補辦之權責，實無選擇其他方式餘地，是被上訴人否准上訴人補辦請求，尚與比例原則無涉。⑶依卷附學校教職員退休金證書及被上訴人之92年7月2日府人給字第9212002397號函所載，已分別記明「公保養老給付得憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」「備註…(二)張員核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知張員勿逕先兌現。」足證被上訴人已盡告知上訴人須將系爭支票向台灣銀行辦理優惠存款之義務。又上訴收受前開學校教職員退休金證書等文件，亦有審閱之義務，惟上訴人仍逕將系爭支票向第一銀行斗六分行兌現，則上訴人對於應向台灣銀行辦理公保養老給付金額優惠存款乙節，自難諉為不知，惟其竟向第一銀行斗六分行承兌系爭支票，自應有應注意能注意而不注意之過失。其因此所生之不利益，自應由上訴人負擔。故上訴人執稱被上訴人通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理「優惠存款」等文字，被上訴人之行政行為不符明確原則等語，顯屬誤解。⑷至於上訴人所舉指台南縣政府日同意所轄關廟鄉戶政事務所主任補辦優存乙案，該機關既非被上訴人所屬，且案情與本件有別，自無從加以比附援引。則本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異