最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00646號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00646號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺中縣豐原地政事務所

代表人

乙○○

上列當事人間因有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國94年8月25日臺中高等行政法院94年度訴字第381號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人所有坐落台中縣豐原市○路段○路墘小段94-6地號土地（由同段94-2地號土地於地目變更後分割出，下稱系爭土地），因原土地所有權人及土地登記專業代理人（現稱為地政士）檢附不實證明文件申辦同段94-2地號土地地目變更，由原地目「田」變更地目為「建」，被上訴人依據台中縣政府民國（下同）92年2月18日府地籍字第09204244600號函檢附之台中縣政府92年1月24日「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）」會議紀錄之附件–豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案善、惡意者之認定基準（下稱善、惡意者之認定基準）第1點第6項規定，推定上訴人為惡意者，並於94年1月11日召開轄區內不實申辦地目變更後續處理第1次專案會議審議，作成決議對上訴人之系爭土地回復原地目「田」，並由被上訴人以94年1月14日豐地用字第0940000395號函報台中縣政府核備，嗣經該府以94年1月25日府地籍字第0940018795號函准備查後，經被上訴人於94年2月2日更正登記完畢，再以94年2月5日豐地用字第0940001132號函通知上訴人及相關單位。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人所有系爭土地，原係於90年8月8日因買賣關係，自訴外人陳福全買受取得，並辦畢所有權移轉登記。因系爭土地原所有權人陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，將原地目「田」變更為「建」，故被上訴人變更地目之處分顯然違法，並經台灣台中地方法院87年度訴字第2598號刑事判決在案；又被上訴人於該案判決之前（即89年8月4日），即已知悉發生違法變更地目之情事，而得依法撤銷該違法之行政處分，卻因行政程序法均尚未開始實施，對於所發生違法之行政處分，被上訴人本於職權原得加以撤銷，並無2年除斥期間之限制。而該法既於90年1月1日開始施行，依同法第121條第1項規定，被上訴人對於違法之行政處分行使撤銷權，即應受2年除斥期間之限制，並無區別授益或負擔行政處分之規定存在。是本件行使撤銷權之除斥期間，被上訴人於89年8月4日即已知悉違法之事實，依法仍應自90年1月1日行政程序法開始施行之日起算，至91年12月31日除斥期間屆滿之日為止。然其竟遲至94年2月5日始發函撤銷違法變更地目之行政處分，已逾上開除斥期間，難認其撤銷行為適法。末按被上訴人本件撤銷之處分行為，既因違背法定除斥期間之規定而屬違法，則其原本所欲撤銷之違法行政處分將因除斥期間之經過而確定有效，故本案上訴人有無符合行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，即無論證之必要。其次，該法第121條第1項有關撤銷權除斥期間規定之適用，並無裁量空間或判斷餘地；立法者對於本項規定，亦未如同法第118條但書所示，加入「維護公益」之不確定法律概念，作為排除法條適用或變更其法律效力之條件，故本案亦無討論被上訴人撤銷違法之行政處分是否基於維護公益之考量，甚或比較受益人之信賴利益是否顯然大於撤銷所欲維護之公益等問題之必要。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、被上訴人則以：按陳福全係原地目變更申請人之一，經臺灣臺中地方法院87年度訴字第2598號刑事判決有罪確定在案。次按被上訴人為以登記公示效果提醒不知情大眾，該等土地實際狀況，乃於89年8月4日於土地、建物登記簿其他登記事項欄註記「本案土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」，而陳福全係於90年8月8日出賣予上訴人，其買賣時間在註記之後，難謂其不知有違法地目變更之情事，自無信賴保護原則之適用。被上訴人依台中縣政府92年2月18日府地籍字第09204244600號函送之會議紀錄附件一善、惡意者之認定基準第1點第6項「於土地或建物登記簿加註『涉違法地目變更』註記後方取得土地、建物所有權者，推定為惡意」之規定推定上訴人為惡意者，係依經驗及論理法則論究，並無違誤，且被上訴人係於收到台中縣政府函釋始知悉該如何處理系爭土地地目之回復。又行政程序法第121條第1項規定之撤銷權除斥期間，係以本案應有行政程序法第117條規定之適用為前提，而依前開條文本文前段規定，僅適用於法定救濟期間經過，被上訴人撤銷違法行政處分之情形，而所謂法定救濟期間係指處分相對人或利害關係人合法提起救濟之期間，故僅在違法行政處分屬於負擔性處分，始有行政程序法第117條之適用，而本案違法之行政處分由「田」地目核准變為「建」地目，並未增加上訴人之負擔，並不適用行政程序法第117條規定，當然亦不適用同法第121條第1項之除斥期間規定等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」、「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕行更正之。前項授權登記機關逕行更正之範圍由其上級地政機關定之。」及「現土地、建物所有權人為下列各款所列之人者均推定為惡意（非善意）：⒈．．，。⒍於土地或建物登記簿加註『涉違法地目變更』註記後方取得土地、建物所有權者。但從推定為善意之人繼承取得土地、建物者不在此限。」分別為行政程序法第117條、第119條、第121條第1項、土地登記規則第134條及善、惡意者之認定基準第1點第6款定有明文。查系爭土地於分割前係經原所有權人陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為「建」，故被上訴人變更地目之處分顯然違法，此部分事實業經台灣台中地方法院於89年10月27日以87年度訴字第2598號判處陳福全有期徒刑1年2月，褫奪公權2年；緩刑3年確定，此有該判決附訴願卷可憑，被上訴人於該案判決前（89年8月4日）於土地登記簿註記「本案土地因涉及違法變更，目前正依法處理中」，嗣後上訴人於90年8月8日向原所有權人購買系爭土地，此有系爭土地之土地登記簿謄本在原審法院卷足稽，上訴人於原審審理時亦自承於購買系爭土地時，已知悉有上揭註記，足證上訴人於購買系爭土地之時確已知悉該土地之地目係經違法變更，被上訴人依據行政程序法第119條第3款，及善、惡意者之認定基準第1點第6款規定，認定上訴人係屬惡意無信賴保護原則之適用，且撤銷系爭土地之地目變更，係為維護依法行政原則，於公益未有損害，故依據土地登記規則第134條規定，報經台中縣政府同意後撤銷系爭土地之地目變更，回復其原地目為「田」，自無不合。本件被上訴人將系爭土地地目由「建」變更為「田」，自屬前揭土地登記規則第134條之更正登記，而該更正登記係因陳福全檢附不實證明文件將原地目「田」變更為「建」所致，自非純屬登記人員記載時之疏忽，依上揭規定，被上訴人自應報經上級地政機關查明核准後始得更正，而非得由被上訴人逕行更正，是上訴人主張被上訴人於90年1月1日行政程序法開始施行之日即得逕行行使撤銷權（即將違法之建地目撤銷）尚無足採。又陳福全將偽造證明文件申辦地目變更，因其後續之處理涉及善意第三人之信賴保護及撤銷對公益有無重大危害等情事，經「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組」會議（第4次），始於92年1月24日決定善、惡意者認定基準之會議紀錄，並載明將簽奉縣長核准後，據以執行。經台中縣政府92年2月18日府地籍字第09204244600號函檢送該會議紀錄乙份予被上訴人，並於主旨載明請依議辦理，此有上述函及會議紀錄在卷足稽，是被上訴人稱其係自92年2月18日台中縣政府檢送該會議紀錄所載善、惡意者之認定基準後，始知悉該如何處理系爭土地地目之回復，自屬可採。被上訴人乃於94年1月11日召開轄區內不實申報地目變更後續處理第1次專案會議審議，作成決議對上訴人之系爭土地回復原地目「田」，並請台中縣政府核備，准予備查後，始於94年2月2日將系爭土地更正完畢，此有台中縣政府前述函及更正後之土地登記謄本在原審法院卷可稽，則被上訴人自92年（原判決誤為94年）2月18日起知悉上級機關核准之處理系爭土地基準，迄94年2月2日將系爭土地之「建」地目撤銷，變更為「田」地目，自未逾行政程序法第121條所定之2年撤銷權除斥期間，上訴人主張本件被上訴人之撤銷權已逾2年除斥期間，核無足採。綜上所述，被上訴人所為本件處分經核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。資為其判決之論據。

五、本院按：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第121條第1項分別定有明文。該法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知曉有撤銷處分原因時，作為起算點。（最高法院72年台上字第1428號判例參照）。本件系爭土地於分割前係經原所有權人陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為「建」，此部分事實業經台灣台中地方法院於89年10月27日以87年度訴字第2598號判處陳福全有期徒刑1年2月，褫奪公權2年；緩刑3年確定，被上訴人於該案判決前（89年8月4日）於土地登記簿註記「本案土地因涉及違法變更，目前正依法處理中」，嗣後上訴人於90年8月8日向原所有權人購買系爭土地，此等事實業經原審依法認定在案，且為兩造所不爭執。由上開事實可知，被上訴人於89年8月4日在土地登記簿為上述註記時，刑事判決尚未判決確定，該註記亦僅記載「本案土地『涉及』違法變更」，足見被上訴人為前述註記時，僅知有違法原因之發生，對是否合於行政程序法第117條撤銷變更地目處分之原因，尚待進一步審酌，自難謂此時被上訴人或其上級機關已確實知悉有撤銷之原因。嗣上訴人於90年8月8日向原所有權人購買系爭土地，於90年8月4日辦妥所有權移轉登記，從此上訴人變成撤銷變更地目處分之相對人，是否有撤銷原因，自應以對上訴人是否有撤銷原因為認定對象，因上訴人為系爭土地之受讓人，其為善意或惡意受讓人，與上訴人是否適用信賴保護原則，進而影響是否得對上訴人為撤銷地目變更之處分，準此，被上訴人或其上級機關台中縣政府尚待進一步認定，始能確定對上訴人是否有撤銷處分之原因，依前開說明，尚難以被上訴人於土地登記簿上註記或上訴人取得所有權登記時，即推定被上訴人或台中縣政府已確知對上訴人有撤銷地目變更處分之原因。次按「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕行更正之。前項授權登記機關逕行更正之範圍由其上級地政機關定之。」為土地登記規則第134條所定。查本件系爭土地於分割前係經原所有權人陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為「建」，已如前述。足認該錯誤並非純屬登記人員記載時之錯誤，依上引規定，本件應由被上訴人報請上級機關台中縣政府核准，始能更正之，非得由被上訴人逕行更正。且與本件類似變更地目之事件尚有多件，本件後續之處理涉及善意第三人之信賴保護及撤銷對公益有無重大危害等情事，尚須經台中縣政府審認，經台中縣政府就此類事件研商後作成「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議記錄」，並於92年1月24日決定善、惡意者認定基準之會議紀錄，並載明將簽奉縣長核准後，據以執行。經台中縣政府92年2月18日府地籍字第09204244600號函檢送該會議紀錄乙份予被上訴人，並於主旨載明請依議辦理，此有上述函及會議紀錄在卷足稽，是原判決以：被上訴人稱其係自92年2月18日台中縣政府檢送該會議紀錄所載善、惡意者之認定基準後，始知悉該如何處理系爭土地地目之回復，自屬可採。被上訴人乃於94年1月11日召開轄區內不實申報地目變更後續處理第1次專案會議審議，作成決議對上訴人之系爭土地回復原地目「田」，並請台中縣政府核備，准予備查後，始於94年2月2日將系爭土地更正完畢，則被上訴人自92年2月18日起知悉上級機關核准之處理系爭土地基準，迄94年2月2日將系爭土地之「建」地目撤銷，變更為「田」地目，自未逾行政程序法第121條所定之2年撤銷權除斥期間，上訴人主張本件被上訴人之撤銷權已逾2年除斥期間，核無足採等情，依前開說明，經核與土地登記規則第134條及行政程序法第121條第1項規定均無違。次查被上訴人於89年8月4日於土地登記簿之註記，僅出於保護善意第三人目的，縱屬被上訴人已知曉涉及違法變更，惟欲對違法處分加以撤銷，除違法處分之前提外，仍須審酌有無行政程序法第117條但書之情形，故是否有違法原因與有無撤銷違法處分之原因，二者並非一件事，故原判決以上訴人於土地登記簿註記後始過戶取得系爭土地所有權，認定上訴人為惡意取得人，不適用信賴保護原則。並認定被上訴人於92年月18日起知悉上級機關核准之處理系爭土地基準，迄94年2月2日將系爭土地之「建」地目撤銷，變更為「田」地目，自未逾行政程序法第121條所定之2年撤銷權除斥期間，二者並無矛盾情形，尚難認原判決有理由不備或理由矛盾之違背法令情事。又查本件係由被上訴人為更正地目之登記，亦即由被上訴人撤銷原准予變更地目之登記，並非由被上訴人之上級機關台中縣政府為之，故台中縣政府何時實際知悉得撤銷處分之原因，與本件爭點無關。從而原判決以：上訴人於購買系爭土地之時確已知悉該土地之地目係經違法變更，被上訴人依據行政程序法第119條第3款，認定上訴人係屬惡意無信賴保護原則之適用，且撤銷系爭土地之地目變更，係為維護依法行政原則，於公益未有損害，依據土地登記規則第134條規定，報經台中縣政府同意後撤銷系爭土地之地目變更，回復其原地目為「田」，自無不合等情，核於法並無不合，並無適用法規不當之違誤，上訴意旨猶以：被上訴人已自承89年8月4日於土地登記簿註記本案土地涉及違法變更，目前正依法處理中，而所謂依法處理，自當包括對於原不法處分之撤銷，不撤銷、或如何撤銷等公權力行使事項在內，然竟辯稱「係在收到縣政府92年2月18日之函釋始知該如何處理系爭土地地目之回復」云云，不僅推委卸責，亦與土地登記簿謄本之註記內容不符，原審此部分採認之事實應有判決不備理由或理由矛盾之違法。又被上訴人及其上級機關至遲於89年8月間註記之時，既均已知悉系爭土地原變更地目之處分違法，依職權即應予以撤銷，或依土地登記規則第134條規定所示，由被上訴人報經其上級地政機關查明核准後予以撤銷，始符依法行政原則。迺原審竟採信被上訴人不知如何處理之推託飾詞，遽為不利上訴人之判斷，實有違行政程序法第121條第1項除斥期間及土地登記規則第134條規定，而有適用法規不當之情形等語，加以爭執。揆諸上開說明，尚屬誤解法律規定意旨而不足取。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異