最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第475號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第475號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

上訴人

丑○○

上訴人

寅○○

上訴人

宇○○

上訴人

卯○○

上訴人

辰○○

上訴人

巳○○

上訴人

午○○

上訴人

未○○

上訴人

申○○

上訴人

酉○○

上訴人

戌○○

上訴人

亥○○

上訴人

天○○

上訴人

地○○

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

共同訴訟代理人

洪韶瑩 律師

被上訴人

臺北縣政府

代表人

宙○○

參加人

欣服股份有限公司

代表人

玄○○

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第394號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人於民國（下同）89年間申請開發臺北縣新店市○○段溪西小段32地號、32之1地號等52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程」環境影響說明書（下稱環境影響說明書）送審，經被上訴人分別於89年12月7日辦理現場勘查、89年12月21日召開第一次討論會、90年2月22日召開第一次審查會、90年3月15日召開第二次審查會後，作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於90年8月21日公告之。上訴人於92年8月15日向行政院環境保護署（下稱行政院環保署）申請本於上級中央主管機關之職權，撤銷被上訴人90年8月21日公告之環境影響說明書審查結論，同時命被上訴人應依環境影響評估法（下稱環評法）第8條規定進行第二階段環境影響評估；案經行政院環保署以92年11月28日環署綜字第0920086696號函覆，略以「本案之目的事業主管機關為被上訴人，依行為時環評法施行細則第12條規定，本案環境影響說明書審查，係屬被上訴人權責，來函所陳本案環境影響說明書審查事宜，被上訴人已於92年8月29日以北府環一字第0920037123號函覆在案，請逕參考辦理」等語。上訴人以其於92年8月15日向行政院環保署提出申請，迄未獲任何處置或回覆為由，向行政院提起訴願，經行政院將其中申請作為而不作為部分，訴願決定不受理，另將其餘有關不服被上訴人90年8月21日公告環境影響說明書之審查結論（原處分）及請求命被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估（本院按：此部分可以理解為上訴人不服原處分之理由）部分，以93年5月10日院臺訴移字第0930015986號移文單移由行政院環保署審理，嗣經訴願決定駁回，上訴人猶未甘服，遂向臺北高等行政法院提起行政訴訟。臺北高等行政法院因認本件訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，乃依行政訴訟法第42條第1項規定，依職權裁定命其獨立參加本件被上訴人之訴訟。

二、上訴人起訴意旨略謂：㈠被上訴人審查環境影響說明書作成之審查結論，依本院92年度裁字第519號裁定之見解，應為行政處分。而系爭審查結論公告處分侵害上訴人之生命、身體、財產權、住居安全及第二階段環評程序之參與權，上訴人提起本件訴訟自有權利或法律上利益。㈡被上訴人90年8月21日公告之審查通過環評之行政處分明顯違法：按環評法規定凡對環境影響有重大「之虞」，「應」進行第二階段環評，惟查本件開發面積高達50.4公頃，且係高低差達近300公尺之陡坡，而掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，又屬「事業廢棄物」之掩埋，任何人一望即知其對於環境不僅有「重大影響之虞」，且顯然是對環境有「重大影響」，但系爭審查結論卻可認為本案「對環境無重大影響之虞」，而無須進入第二階段真正之「評估」程序，其違反正當程序至為顯然。又本件環評委員現勘及第一次討論會時即已認定系爭開發對於環境顯有重大影響，惟隨即卻以完全無根據及說明之「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」為由「權宜」有條件通過審查。惟查於環評會開會當時並無任何資料得以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」，且環境影響評估之目的依環評法第1條規定，在於「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方之廢棄物至明，是以系爭審查結論係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，並違反不當連結禁止原則。再者，參加人對環評審查所提關於交通、水文水質、地形地氣等各方面之重大問題均未具體回覆，且第二次審查會尚有諸多之重大問題有待釐清。復環境影響說明書中未附具「交通」及「營運管理計畫」資料，環評審查竟仍率予通過。又前揭審查結論明示「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，嗣被上訴人於90年7月20日將參加人所提環境影響說明書件及補正事項函請各委員於7日內回覆確認，至截止期限27日止僅有2位委員書面回覆確認同意，是以審查結論根本是「未通過」至明，詎原處分仍公告通過環評，其違法重大，至為灼然。94年7月23日環署訴字第0940048572號訴願決定中所附李建良委員等人之不同意見書，均指摘原處分實屬重大明顯瑕疵，並斥責訴願決定之違法不當。系爭審查結論及主管機關之確認行為，顯然違反比例原則、公益原則。且環評面積與實際面積明顯不符，環評委員審查顯係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊判斷。又本件率爾通過環評之違法，更有中央行政院農委會水土保持審查不予核可、內政部營建署區域計畫委員及經濟部中央地質調查所之質疑可予佐證。㈢依環評法立法制定之精神，本案絕無可能不進入第二階段環評程序：查本件第二次審查會環評委員既已揭示仍有許多重大的問題尚待釐清，則環評會涵攝上開事實，卻「非」認為對環境有重大影響「之虞」，認為不須進入真正之環評程序，與環評法第8條及同法施行細則第19條之法條文義、體系及立法旨意顯有扞格，顯有違背解釋法則及牴觸環評法之規定，對環評法法律概念涵攝亦顯有錯誤。㈣被上訴人審查該環境影響說明書具有明顯重大之違法，亦經臺灣省環境工程技師公會及現任中華民國地質學會理事長暨國立臺灣海洋大學理學院院長李昭興教授認定。㈤中央或上級機關得對於地方或下級機關行合法性及妥當性之監督，地方自治之基本法理及地方制度法第75條、訴願法第79條第3項之規定可參。本件訴願決定稱環評係屬地方主管機關權限，顯不適法等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠查本案開發單位（即原審參加人）依環評法第7條規定而提送環境影響說明書，被上訴人據原審參加人所提出該申請，依同法第3條第5項之規定組成環境影響評估審查委員會，復依「被上訴人環境影響評估委員會組織規程」之程序，由過半數委員出席，經各出席委員依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查職權，做成「有條件通過」該項環評之共同審查決議結論，並依該項結論所為之公告。又上訴人所稱選址、交通、水質、地形地質、環境生態等問題，均已於上述審查會議中逐一進行討論，且亦由原審參加人以口頭、書面等方式答覆說明，其程序與法無違。㈡依環評法施行細則第43條之規定，主管機關審查環境影響說明書或評值書所做成之審查結論，應由主管審查環境影響說明書之環評委員，本於職權及專業知能，行使判斷結論（即採取該條所規定之何一型態），並非斷必有所謂進行第二階段環境影響評估之情形始可。退步言，縱如上訴人所謂「依照系爭審查結論，系爭環評顯然『未通過』」云云，則系爭審查結論即未曾發生行政法上之效力，自不得為本案撤銷訴訟之標的。又系爭審查結論之形成，係環評委員本於環評法第7條第3項之規定所為，且歷經一次現勘，一次討論會，二次審查會，其採不須進入第二階段環評，在於環評委員認定開發行為尚無對環境有重大影響之虞，並無構成所謂違反法定之正當程序。且上訴人主張系爭審查結論係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，惟其迄未舉證證明，又本案不進入第二階段環評程序，乃係全體出席委員依該法第7條第3項之規定，與臺北縣一般事業廢棄物處置問題急迫與否無關，並無違反不當連結禁止之情事。是以，被上訴人90年8月21日公告之審查通過環評之行政處分並無違法。㈢上訴人片面指述環境影響說明書顯然不符合「開發行為環境影響評估作業準則」之相關規定，惟與事實不符。㈣按依環評法第7條、第8條之規定，是否須進行第二階段環評程序，係以是否具備「未來開發行為對環境有重大影響之虞」之程度為法定要件，其屬於專業判斷之層次，不應有所謂「第二階段的環評程序，才是真正的環評程序」之迷思。故系爭審查結論對環評法法律概念之解釋，並無違反解釋法則及牴觸環評法規定之問題。㈤本案經由全體出席環評委員議決，採行處分有條件通過環評，而不採進入第二階段環評程序處理，當不足影響上訴人所謂正當法律程序之參與權，亦未損及上訴人等法律上之利益。是以，本案上訴人欠缺權利保護要件。

四、原審參加人主張：查本件掩埋場興建工程環境影響評估之審理過程並無違法或不當之情事，至於是否應進入第二階段環境影響評估，屬主管機關權責裁量之權限。又對上述開發行為，如認應進行第二階段環境影響評估之審查，必須該當環評法第8條之規定要件，惟上訴人迄未依法舉證證明其關於本件開發行為對環境有重大影響之虞之主張屬實。且關於環評審查作業方式，當時中央主管機關並未訂有相關規範，而本件審查公告係地方機關即被上訴人參照中央主管機關作業模式及縣市既有作業方式據以辦理，自無違法。再是否續行第二階段之環評程序，屬行政機關之「判斷餘地」，法院原則應予以尊重。查系爭審查結論並無牴觸法律解釋法則或既存上位規範之情事，而上訴人援引本案第一次審查會議記錄中委員之審查意見，認定「惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」乃第二次審查會議通過「有條件通過」之主要原因，實有認定事實之錯誤。且系爭審查結論並無違反不當連結禁止原則與法定正當程序。是以，上訴人對本件行政機關之「判斷餘地」違反司法院釋字第553號解釋所揭示標準之主張，要無可採。

五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠自訴願法第3條第1項、環評法第16條第1項、同法第22條前段規定觀之，足認環境影響評估之審查結論公告，對開發單位具有拘束力，對外直接發生法律效果，自屬行政處分。本件被上訴人將審查結論予以公告，雖公告本質上屬事實行為，然上訴人所爭執係公告內容即「審查結論」，而非公告之行為，故上訴人於原審之起訴合法，先予敘明。㈡依開發單位即原審參加人所提出受系爭開發計畫所影響之範圍（即半徑5公里以內範圍）之地理位置圖，上訴人均係居住於此範圍內之居民，且多緊鄰開發場址，此為被上訴人所不爭執；是上訴人自屬臺北縣區域性垃圾處理場（廠）營運階段提供回饋金自治條例第2條所謂之「當地村里」或「相鄰村里」之居民，應屬無疑；則系爭審查結論公告，自會影響上訴人之生命、身體、財產權、住居安全之權利；是以，依環評法第9條、第10條第1項及第12條之規定，上訴人提起本件訴訟自有權利或法律上利益，其當事人應屬適格。㈢依環評法第8條之規定，開發行為對環境有重大影響之虞者，始應進行第二階段環評，而此所謂「對環境有重大影響者」，其適用範圍則依環評法施行細則第19條之規定界定，惟其判斷屬環評委員專業判斷之範疇，尚非原審法院得以審究。至所謂「對環境有重大影響之虞」者，此一規範性概念，亦有待專業人士對於開發行為進行預測決定；況本件係有條件通過環境影響評估審查，其審查結論所列各項條件屬開發單位在開發時應履行之事項，依環評法第16條第1項及第17條之規定意旨，倘未能取得目的事業主管機關之許可，或未能通過其他權責機關審查，尚不能實施開發行為。綜上，被上訴人辦理本件環境影響評估之審查過程，先後辦理一場現場勘查、一次討論會及二次審查會，其所有紀錄均分送各有關機關、單位及人員；其先後參與委員相關之審查意見均經原審參加人彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及原審參加人補正答覆說明資料，皆見附載於環境影響說明書中，由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成並公告「有條件通過環境影響評估」之結論，此有環境影響說明書、環境影響說明書修訂本、定稿本及現勘紀錄、討論會會議記錄、審查會會議記錄2份、審查結論確定表等影本在卷足憑；是以，被上訴人於90年8月21日公告「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」審查結論，依法自無不合。㈣至「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」第2次審查會議所作成之審查結論所稱須送全體委員「書面」確認同意之「書面」，被上訴人主張乃指其所為90年7月20日90北府環一字第264807號函及附同年月日該案審查第一次確認表等資料，而請全體各該環評委員確認此一所附「審查結果確認表」之該函表而言，自屬可採。另上開函表之附記載明「請於90年7月27日以前將審查結果傳真或函覆本局，如逾期未覆則視為同意認可。」等語，且被上訴人所函送同意認可與不同意認可二項表格之書面，既已載明「如未回覆被上訴人反對與否，當即發生該書函之內容」，則被上訴人毋庸再次函請該未予回覆意見之環評委員，或必須取得各該委員親具確認同意之書函。又被上訴人給予環評委員7天回覆期間，係屬行政機關之裁量權，行政法院自應予以尊重。且查，被上訴人所主辦「萬里天財土石方資源堆置場環境影響說明書」之環境影響評估委員會研討會議於90年3月15日提案三決議通過：「一、補正完成後送全體委員書面確認（7天）。」等語，被上訴人於本件給予環評委員確認之期間為7天，自屬有本。況事後行政院環保署於90年10月18日以環署綜字第0065773號公告「行政院環境保護署環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」三已明訂：「（二）書件確認期限，依個案特性，以5至7日為限。（四）委員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理。」等語，本件所送全體環評委員書面確定時間尚較前開公告所定期限為長。㈤按環評法第23條第8項及第9項之適用，係以開發單位依環評法或依該法授權訂定之相關命令負有作為或不作為義務為前提。查環境影響說明書係開發單位申請許可環評法第5條對環境有不良影響之虞之開發行為，所應檢具提出於目的事業主管機關之文書，其是否符合環評作業準則之規定，係開發單位是否能通過環境影響評估之要件，而非開發單位所負作為或不作為義務。是以，被上訴人並無從加以制裁或強制其作為或不作為，自無被上訴人疏於執行之問題，更無從令被上訴人執行。乃上訴人所請求被上訴人應繼續進行第二階段環境影響評估，自屬無理。

六、上訴意旨略謂：㈠系爭環評審查結論對環評法第7條、第8條及同法施行細則第19條法律概念之解釋顯有違背解釋法則及牴觸環評法之規定，且對環評法第8條及同法施行細則第19條之法律概念涵攝顯有錯誤。又其所為之判斷，有違不當連結之禁止，顯係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，違反法定之正當程序，顯然違反比例原則等瑕疵。惟上開多項判斷瑕疵，雖經上訴人於原審一再指陳，惟原判決認為環評審查結論皆屬環評委員專業判斷之範疇，非行政法院得以審究，就上訴人所指摘之判斷瑕疵全然恝置不問，顯有判決理由不備、不適用法規及適用不當之違法。㈡就主管機關系爭確認行為之違法，原判決認為：1.審查結論所謂「書面」並非全體環評委員回覆之「書面」；2.主管機關確認函表附記「逾期未覆則視為同意認可」自屬有本；3.主管機關所給予7天回覆期間並非太短，實有判決理由矛盾、不適用法規及適用不當之違法等語。為此請求判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院。

七、本院查：

㈠按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。

㈡次按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環保署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會(以下簡稱委員會)。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。一○、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環評法第2條、第3條第1項、第5條第1項、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項、第12條、第13條及第14條分別定有明文。復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」行為時環評法施行細則第19條及第43條所明定。足見依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」（同法第7條第3項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8條第1項第2款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8條第2項），使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9條）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會（公聽會），並作成紀錄（第12條第1項）；最後，由「主管機關作成審查結論」（第13條第2項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。

㈢依歷次環評委員會議紀錄及現場勘察紀錄（起訴狀附件3至附件6）所示，有諸多委員或相關機關提出本件開發案對於環境如何影響之問題，諸如：「開發場址鄰近人煙稠密區，不宜貿然選址於此社會敏感區內」、「計畫場址面臨安康路，而安康路目前交通服務水準已達E或D級（已經飽和壅塞），本案所增加交通量將對安康路造成嚴重影響」、「開發單位對於道路及路口的評估結果，其服務水準似乎過於樂觀，與現況不甚相符」、「建議針對安全、交通及民意部分做更深入之評估」、「將造成交通重大影響」、「當地交通狀況不佳，若利用五重溪便道行駛，對交通改善恐影響不大」、「交通服務水準目前在Ｆ級，全日時段皆塞車」、「五重溪便道完工通車後，對此案交通量紓解，評估過於樂觀」等；尤其，第二次審查會，委員綜合審查及相關機關表達之意見，仍認有許多問題尚待釐清，諸如：⑴交通方面有「交通影響分析應再檢討」、「開發單位調查的交通量、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合，如落差過大，請再重新測量」、「目標年（九十三年）的交通量較現況（九十年）的交通量，無增反減（安康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析」、「對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案對該路段交通服務水準必有一定影響（縱使在非尖峰時段營運），請將報告書中有關『不致有太大負面影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」；⑵水文、水質方面有「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？請一併妥善評估」、「請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」、「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」、「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」、「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂，請補充分析」；⑶地形、地質方面有「已開發煤坑之應力集中效應未評估」、「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3%，六級坡佔56.6%，全區之平均坡度高達60.7%，請…分析其相關結構物之安全性」等疑慮。經核似已該當於前揭環評法第8條及同法施行細則第19條所定：「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響『之虞』」、「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」等情形，然系爭審查結論卻係「有條件通過環境影響評估」，而認不須進行第二階段環境影響評估，其理由何在？其對前揭法律概念之解釋，有無違背解釋法則，以致應涵攝而不涵攝，及牴觸環評法設計二階段審查機制，第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨？揆諸前開說明，尚難謂非屬司法審查之範疇，原審徒認「上揭判斷皆屬環評委員專業判斷之範疇，尚非本院得以審究」，容有未洽。

㈣本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，雖未於原行政處分（審查結論）上有所記載，但從先前環評審查會議紀錄所載，似係：「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計…」，論據如下：本案「第一次討論會」時，審查結論為「建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定」，然下一次會議委員綜合審查意見的第一個意見卻為「本案因涉及（一）地方民意（二）交通影響（三）安全課題等課題之關係繁複，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，因此該次審查結論未再「建議進行第二階段環境影響評估」，而變更為「請依委員（單位）意見補正後，再送委員會審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民意。二、交通影響。三、安全。四、污染防治。」且觀諸歷次審查會議紀錄，除該項「處置問題緊迫，故為權宜計」外，尚無對系爭開發行為有利之意見者。惟按環境影響評估之目的，依環評法第1條規定，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，審查是否應進入第二階段環評之判準在於是否「開發行為對環境有重大影響之虞」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方廢棄物之處置問題至明，是該項「權宜計」理由似係出於與事物無關之考量，違反不當連結禁止原則。遑論於環評委員會開會當時，似未有任何資料揭示臺北縣當時日產一般事業廢棄物噸數之數據與目前轄區內可使用之焚化爐及掩埋場每日可處理之噸數、使用年限之數據，以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」情形。

㈤按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。查環境影響評估之目的，既係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，對環境有不良影響之虞之開發行為，必須由開發單位檢具環境影響說明書交由主管機關審查，於此審查階段開發單位所提之環境影響「說明」書，僅係開發單位於提出申請開發許可之前，自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，而由環評審查委員過濾掉不會對環境造成重大影響之虞之開發案。本件上訴人主張本案開發面積高達50.4公頃，高低差達近300公尺，掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，毗鄰五重溪，周圍13萬住居民社區大樓密布，地底下遍布廢礦坑道（故多年來安坑地區山坡地社區住宅開發林立，惟本區則無任何開發案）；且環評審查委員亦認知到前述理由㈢所記載對環境有重大影響之疑慮，惟系爭審查結論卻令本案停留在僅由主管機關形式審查之第一階段環「說」，而不使其進入第二階段有主管機關、目的事業主管機關以外其他有關機關、團體、學者、專家及居民代表參與的實質環境影響「評估」程序，是否能達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的顯有疑問。本案如係因臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故「為權宜計」不進入第二階段環評，似與最小侵害原則有悖。蓋如為緊迫計，得選擇其他增加行政效率之方法，而非「權宜」不進入第二階段環評。且不進入第二階環評，不僅對當地居民程序參與權及其實體基本權益造成侵害之虞外，甚至可能因未進入第二階段環評，欠缺民眾參與及溝通程序，造成當地居民不安、反彈及抗爭，而造成開發案延宕，損及公益及開發單位之利益。退步言之，縱認本件不進入第二階段環評仍可達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的，惟在第二次審查會尚有前述諸多疑義及補正要求之情形下，主管機關環評委員會不再召開第三次審查會，卻決議「先通過、再審補正資料」，此項作法似亦明顯違背最小侵害原則。且少開一次審查會所達到之利益與其可能造成之損害相較，亦顯失均衡。凡此上訴人所指摘關於原處分違反比例原則的疑義，行政法院本應加以審查，然原審徒以環評審查結論皆屬環評委員專業判斷之範疇，而全然恝置不論，其判決理由自屬不備。

㈥復查本件環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：(一)管理計畫。(二)交通評估。(三)承諾事項。(四)經費編列。(五)監測計畫。(六)督察小組規劃。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」（起訴狀附件6），就文義解釋之，明確指明係「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認」同意後始得通過。若該「書面」果如原判決所稱係指主管機關即被上訴人所屬環境保護局「所為90年7月20日90北府環一字第264807號函及附同年月日該案審查第一次確認表等資料，而請全體各該環評委員確認此一所附『審查結果確認表』之該函表而言」，則審查結論理應記載「請依委員（單位）意見補正後書面送全體委員確認同意」，而非如系爭審查結論揭載之「送全體委員書面確認同意」，原判決就此對於審查結論之解釋亦有未洽。

㈦末查關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，經原處分機關代表於本件開發案由其他居民所提訴願程序言詞辯論時陳述：該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全體委員表示意見，但僅有2名委員回覆同意，其餘13位委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。又本案經監察院調查後，原處分機關曾再度以電話或當面向當時未回覆之8位委員詢問意見，其中1名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。其餘5位縣政府主管之委員，則未予詢問（詳見原審卷附原證21）。觀諸上情，本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，至為灼然。原處分機關雖稱「依慣例，未回覆者，視為同意」，惟所謂「慣例」者，不知係指所有行政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件補正意見之確認程序？又所謂之「慣例」究係如何形成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難執以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據。況且，環評法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。…」同條第2項規定：「前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」核其立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定（環評法第4條第2款參照），故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。因此，對於環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，已難謂已踐行嚴謹之正當程序，遑論未待其有任何形式之回覆，即將其視為同意。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意，始得通過」，原處分機關自難便宜行事，以「未回覆者」視為同意，代替「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。本件環評審查結論雖經被上訴人公告在案，而對外發生法律效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意，仍有程序上之瑕疵，原判決遽予維持，容有未洽。

㈧綜上所述，上訴意旨指摘原判決理由不備、不適用法規及適用不當，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異